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Función Pública
Gaia: Desacuerdo de un sindicato de técnicos de enfermería con la interpretación que realiza el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en relación con el alcance de la absorción del complemento compensatorio a retribuciones como la ayuda familiar.
Función pública
Consejero de Salud
Señor Consejero:
El 18 de diciembre de 2017 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […], Secretaria Provincial del Sindicato de Técnicos de Enfermería (SAE), mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Salud, por la interpretación realizada de la disposición adicional 7.5 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, en relación con la absorción del complemento compensatorio que se contempla en dicha disposición, por cuanto se hace extensiva su aplicación a la ayuda familiar.
En dicho escrito, se exponía que:
“Primera.- A lo largo de este ejercicio de 2017 varias trabajadoras Auxiliares Técnicas de Enfermería, adscritas al Servicio de Salud de Navarra en su condición de personal contratado administrativo y afiliadas al sindicato al que yo represento solicitaron al Servicio Navarro de Salud-OSASUNBIDEA el reconocimiento de la Ayuda familiar al encontrarse en alguna de las situaciones recogidas en el artículo 30 del Reglamento de retribuciones del personal al servicio de las Administraciones publicas de Navarra, aprobado mediante Decreto Foral 158/1984, de 4 de julio (hijos menores, mayores o personas discapacitadas a cargo entre otros).
La petición se realizó al amparo de la más reciente jurisprudencia sobre la igualdad efectiva de las condiciones de trabajo de los trabajadores temporales y los fijos. Reclamando el pago de las ayudas con el efecto retroactivo de cuatro años.
Segunda: La Administración, estimando dichas reclamaciones y como respuesta a ellas, no dictó Resolución ad hoc sino que formuló el cálculo y oportuna liquidación de la ayuda familiar directamente en sus nóminas.
No obstante, en muchos casos esta liquidación no ha resultado favorable a las trabajadoras quienes en algún caso han visto disminuido el salario tras dicha liquidación.
Así ha ocurrido concretamente con aquellas trabajadoras a las que se les ha aplicado el mecanismo de ABSORCIÓN de Complemento previsto en la Disposición adicional 7.5 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, aprobada mediante Decreto-Ley Foral 1/2011, de 6 de octubre, sobre medidas para el cumplimiento del objetivo del déficit.
En esta disposición se fijó un complemento de riesgo en importe menor al que tenían reconocido algunas trabajadoras mediante Sentencia Judicial Firme. Para tales casos la Ley 1/2011 estableció un complemento compensable por futuros incrementos de retribuciones por la diferencia. De suerte que la Administración está aplicando el mecanismo de la Absorción a los incrementos derivados de la ayuda familiar
.
Tercera. - La Disposición Adicional 7.5 de la Ley 11/1992, es del siguiente tenor:
“Al personal sanitario que viniera percibiendo un complemento de especial riesgo en cuantía superior a la fijada en el apartado anterior de esta disposición, se le asignará un complemento compensatorio por la diferencia. Esta compensación será absorbida con cualquier incremento que se produzca en sus retribuciones, incluyéndose expresamente entre ellas tanto las referidas a sus retribuciones personales y complementarias como a las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general.
Aunque la primera parte del precepto (texto subrayado) podría llevar a la interpretación que hace la Administración en el sentido de que cualquier incremento retributivo es objeto de absorción.
De ningún modo se concluye lo mismo tras una lectura conjunta del precepto y particularmente del segundo párrafo (señalado en negrita).
En este párrafo la norma explica y concreta el alcance de la absorción de la forma siguiente: incluyéndose expresamente entre ellas tanto las referidas a sus retribuciones personales y complementarias como a las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general
.
Quiere decir que los incrementos retributivos absorbibles según el precepto son los que provienen de las retribuciones de carácter personal y complementarias
y también sus actualizaciones
.
Entendemos que con esta redacción se pretende zanjar el debate que ha venido suscitándose sobre si la ABSORCIÓN puede afectar también a las actualizaciones de los salarios. Pero esta previsión legal no puede servir para interpretar de forma extensiva el precepto considerando que puedan ser absorbidas otros incrementos derivados de las indemnizaciones u otras retribuciones especiales como la AYUDA FAMILAR que el precepto ni menciona porque obviamente no tienen la misma naturaleza que el resto de las retribuciones.
La ayuda familiar tiene una naturaleza especial; no se encuentra vinculada a la jornada efectiva de trabajo ni a otras circunstancias con relación al puesto de trabajo como ocurre con las retribuciones personales y las complementarias, sino que ostenta naturaleza y finalidad distinta y diferenciada de aquellas otras retribuciones directamente relacionadas con la prestación laboral.
La Ayuda familiar va dirigida a retribuir o compensar circunstancias estrictamente familiares (hijos menores de edad, no emancipados, y que convivan con el trabajador) con independencia de las circunstancias propiamente laborales y que por tanto constituye elemento extraño a la propia naturaleza del complemento compensatorio.
La Administración no obstante realiza una interpretación que excede de las previsiones de la DA 7.5 de la Ley, procediendo inadmisiblemente a absorber la ayuda familiar en el complemento compensatorio, llevando como se ha dicho, a situaciones tan absurdas como injustas de reducir las retribuciones que se estaban percibiendo por los trabajadores tras haber sido reconocida la ayuda familiar solicitada.
Extrañando más si cabe esta situación cuando el complemento de riesgo que trae causa de este complemento compensatorio, tenía carácter de derecho consolidado y por tanto no absorbible, al haberles sido reconocido por Sentencia.
Con esta interpretación extensiva del precepto la Administración está perjudicando los derechos de los trabajadores y trabajadoras lo que nos ha llevado a formular esta consulta con el ánimo de promover, en su caso y si ello fuera preciso, el cambio legislativo que fuera necesario para preservar el derecho a la retribución efectiva de la ayuda familiar que en Derecho les corresponde percibir.
Por todo ello,
SOLICITO al Defensor del Pueblo, que admita este escrito junto con la Documentación que se aporta y en méritos de su contenido tenga por formulada esta Queja contra la interpretación que realiza el Servicio Navarro de Salud-OSASUNBIDEA, de la Disposición Adicional 7.5 de la Ley 11/1992, reguladora del Régimen Específico del Personal Adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, con relación al alcance de la absorción del complemento compensatorio aprobado en dicha Disposición y particularmente con relación a la absorción de la AYUDA FAMILAR y siguiendo los trámites legales proceda en consecuencia a todos los efectos legales oportunos”.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe emitido, se expone lo siguiente:
“Como bien se cita en el escrito presentado, la Disposición Adicional 7.5 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea dispone que:
Al personal sanitario que viniera percibiendo un complemento de especial riesgo en cuantía superior a la fijada en el apartado anterior de esta disposición, se le asignará un complemento compensatorio por la diferencia. Esta compensación será absorbida con cualquier incremento que se produzca en sus retribuciones, incluyéndose expresamente entre ellas tanto las referidas a sus retribuciones personales y complementarias como a las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general
.
Por otro lado, en el artículo 6 de esta misma Ley Foral se incluye el concepto de ayuda familiar dentro de las retribuciones que podrá percibir el personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Por tanto, se comprueba que el apartado 5 no excluye de la absorción de la compensación a ninguno de los conceptos retributivos que pueden ser percibidos por el personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por lo que el complemento compensatorio puede absorberse con cualquiera de las retribuciones, incluida la ayuda familiar.
Por último, hay que recalcar que esta misma interpretación ha sido acogida por sentencia nº 175/2017, de 29 de junio del 2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona-Iruña, así como por sentencia núm. 245/2017, de 20 de diciembre de dos mil diecisiete del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de esta misma ciudad”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la interpretación y aplicación de la disposición adicional séptima, apartado quinto, de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
La citada disposición, que fue añadida por Decreto-Ley Foral 1/2011, de 6 de octubre, por el que se aprueban diversas medidas para el cumplimiento del objetivo de déficit, establece que:
Al personal sanitario que viniera percibiendo un complemento de especial riesgo en cuantía superior a la fijada en el apartado anterior de esta disposición, se le asignará un complemento compensatorio por la diferencia. Esta compensación será absorbida con cualquier incremento que se produzca en sus retribuciones, incluyéndose expresamente entre ellas tanto las referidas a sus retribuciones personales y complementarias como a las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general
.
Por lo tanto, la norma, tras disponer la asignación de un complemento compensatorio al personal sanitario que viniera percibiendo un complemento de especial riesgo en cuantía superior a la fijada en la nueva regulación, dispone que:
cualquier incremento que se produzca en las retribucionesdel personal sanitario.
entre ellas tanto las referidas a sus retribuciones personales y complementarias, como a las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general.
La Ley Foral 11/1992 clasifica, en su artículo 6, las retribuciones del personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en: a) retribuciones personales básicas; b) retribuciones complementarias; y c) indemnizaciones y otras retribuciones especiales.
La ayuda familiar se integra dentro de estas últimas (retribución especial), de conformidad con el artículo 6.4 b) de la citada ley foral.
Dado que la disposición legal cuya interpretación se cuestiona, no hace referencia expresa, a efectos de la absorción del complemento compensatorio, a la ayuda familiar (a diferencia de lo que hace con las retribuciones personales y complementarias y con las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general), se suscita razonablemente la duda de si dicha retribución especial ha de computarse.
En las sentencias que cita el Departamento de Salud, la duda ha sido resuelta en sentido favorable a la interpretación sostenida por el órgano administrativo, viniendo a entenderse, expuesto ahora en síntesis, que la referencia legal a cualquier incremento que se produzca en las retribuciones
así lo impondría.
A efectos de resolver sobre la cuestión, a juicio de esta institución, procede considerar lo dispuesto en el Reglamento Provisional de Retribuciones del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, por cuanto se trata de la norma que, en materia retributiva, desarrolla el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra con un carácter general.
Aun cuando, en lo que atañe al personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, es preferente la aplicación de su normativa específica (Ley Foral 11/1992, y normas de desarrollo), procede tal referencia a la normativa común en la materia, tanto en lo no previsto en la ley especial (en este sentido, el artículo 4 de dicha ley foral), como en aquellos aspectos cuya interpretación se presente como dudosa.
El artículo 46 del Reglamento Provisional de Retribuciones del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra regula la compensación por retribuciones anteriores superiores a las derivadas de la aplicación del presente reglamento provisiona
l, desarrollando lo previsto en el artículo 55 del Texto Refundido del Estatuto del Personal de las Administraciones Públicas de Navarra.
Se trata de una compensación de similar naturaleza a la que ahora nos ocupa (aunque con un alcance más general), por cuanto tiene por finalidad neutralizar los eventuales efectos negativos de la aplicación de un régimen retributivo novedoso, en comparación con el anterior.
El artículo 47 de dicho reglamento dispone:
Las compensaciones por horas extraordinarias, por trabajo en días festivos o por guardias médicas”.
Por lo tanto, la norma declara que la ayuda familiar no es computable a efectos de la compensación, salvo la reconocida con carácter general a todos los funcionarios con independencia de sus circunstancias familiares.
Obedece dicho precepto a la idea de que la ayuda familiar, en la medida en que responde a las circunstancias personales, particulares, familiares o de necesidad del funcionario, que son coyunturales (y, por ende, no se configura como una retribución concedida con carácter general a los funcionarios), no es comparable a efectos de la compensación. La compensación tiene lugar merced a la comparación entre uno y otro sistema retributivo de forma objetiva, al margen de la ayuda familiar. Así configurada, la ayuda familiar es una remuneración sui generis, cuya causa última no responde al ejercicio de la función pública propiamente dichamente o a las características objetivas del puesto de trabajo desempeñado, sino que aparece como una prestación que participa de las notas de las ayudas que las empresas conceden a los trabajadores por causa de necesidades particulares y coyunturales que en estos puedan concurrir (cónyuge sin ingresos, hijos menores no emancipados, hijos con discapacidad, etcétera).
Se está, por lo tanto, ante una prestación cuya naturaleza se aproxima a la de las ayudas sociales o en materia de seguridad social (si bien otorgada por la empresa), basada en el estado de necesidad del trabajador, y no tanto en el desempeño de su función propiamente dicha.
Esta institución considera que, en el caso de la compensación por especial riesgo que ahora nos ocupa, y de su eventual absorción, sería aconsejable aplicar el mismo criterio que establece el Reglamento de Retribuciones del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y, por tanto, no debería eliminarse o minorarse dicho complemento por causa de la percepción de una ayuda familiar.
De conformidad con el artículo 20 de la Ley Foral 11/1992, el personal funcionario y el estatutario adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea perciben la ayuda familiar establecida con carácter general para los funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y en las mismas condiciones establecidas para los mismos.
La citada ayuda familiar, de acuerdo con el artículo 50 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, se percibe en función de las circunstancias familiares
del personal.
Esta configuración, según interpreta esta institución, hace que no se esté ante una retribución comparable
a efectos de decidir si procede alterar o no un complemento compensatorio, como el que nos ocupa. La absorción procedería en la medida en que se produzca una mejora en las retribuciones del personal que la percibe (en una consideración abstracta o general, vinculada a su condición funcionarial o al puesto de trabajo desempeñado), pero no por razón de sus vicisitudes familiares, que, además, pueden ir variando, apareciendo o despareciendo las contingencias determinantes.
Refuerza esta interpretación el inciso final de la disposición adicional cuya aplicación ha motivado la queja (con carácter general
), pues, aunque referido a las actualizaciones retributivas del personal funcionario, abunda en la idea de que lo perseguido no es computar cualquier posible incremento en las retribuciones de un funcionario determinado (que pueden obedecer, como es el caso, a circunstancias coyunturales o familiares), sino el alza de las retribuciones establecidas con carácter general por razón de la condición funcionarial o del desempeño de los distintos puestos de trabajo.
Con mayor razón debería evitarse, si es que se produce, el efecto que se denuncia en la queja que podría haber sucedido en algunos casos, en los que, por haberse solicitado la ayuda familiar, las interesadas, al perder el complemento compensatorio por especial riesgo, habrían visto minoradas sus retribuciones totales. Aun cuando se sostenga la interpretación contraria a la que aquí se ha defendido, se estaría ante un resultado contrario a la finalidad de la norma, pues lo querido es que se mantenga el nivel retributivo y no que se vea reducido.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Salud que la ayuda familiar, en tanto que basada en circunstancias familiares y no reconocida con carácter general a los funcionarios, no sea tenida en cuenta a efectos del mecanismo de absorción del complemento compensatorio de especial riesgo que contempla la disposición adicional séptima, apartado quinto, de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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