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Función Pública
Gaia: El desamparo por el Departamento de Educación ante un supuesto de acoso laboral.
Función pública
Consejero de Educación
Señor Consejero:
El 29 de febrero de 2016 se recibió el siguiente informe del Departamento de Educación:
“En relación a la queja Q16/006 presentada ante el Defensor del Pueblo de Navarra, por don […], sobre el funcionamiento de la prevención laboral en el Departamento de Educación y por desamparo de la Administración ante el supuesto acoso laboral
, el Consejero de Educación del Gobierno de Navarra,
INFORMA:
Con carácter previo a la contestación a las concretas cuestiones que plantea el interesado en su queja, conviene resaltar que en su escrito realiza continuas referencias a las quejas presentadas ante la Institución a que ahora me dirijo identificadas con los números Q15/355 y Q15/593. Simplemente, se trata de recordar que ambos expedientes han sido finalizados por el Defensor considerando que la actuación del Departamento de Educación ha sido correcta y acorde con la normativa.
Por otro lado, y comoquiera de las cuestiones que se contienen en la queja que ahora se contesta ya han sido planteadas por el interesado en los expedientes referidos en el párrafo anterior, así como en otros escritos dirigidos a este Departamento y a los que ha recibido puntual respuesta, y a la vista de que la queja adolece de una solicitud concreta, se analizará el contenido del escrito respondiendo aquellas que se puedan considerar como cuestiones nuevas, remitiéndonos, en lo demás, a las respuestas ya dadas.
En cuanto a la identificación de los técnicos, ya se dio cumplida respuesta en el expediente Q15/593.
Las actuaciones ante los tribunales de justicia que hayan podido tener determinadas personas a título particular, no pueden ser ni deben ser analizadas por esta Administración.
En cuanto a la difusión en los medios de comunicación, entiendo que no es ni siquiera necesaria la negación más rotunda de cualquier intervención del Departamento de Educación en la misma.
Por lo que se refiere a la vulneración del derecho a la defensa, también quedó contestada en el expediente Q15/593, en el sentido de que no existe acusación ni denuncia alguna de la que defenderse, sino solicitudes de activación de un procedimiento, con el fin de poner fin a una determinada situación de conflicto. Y esto es predicable tanto de su solicitud, como de las relacionadas con ella.
Considerando que el tiempo dedicado a la tramitación del protocolo 10.18R está justificado (y así se hizo ver en el expediente Q15/593 y en la contestación al Sr. […] del Secretario General Técnico de 23 de septiembre de 2015), las medidas que se proponen por los técnicos buscan favorecer a los interesados (todos los interesados), desde el momento en que están dirigidas a la solución del conflicto; desde luego se ha tenido en cuenta la solicitud de iniciación del procedimiento del interesado; y en cuanto al informe de la Sección de Epidemiología Laboral, simplemente, se desconoce la existencia del mismo.
En cuanto a las cuestiones que a juicio del interesado no aborda el informe de los técnicos que finaliza el procedimiento 10.18R, debe decirse que no existe ni en la normativa ni el citado procedimiento o protocolo un contenido necesario al que el informe deba ajustarse, sino que serán los técnicos quienes determinan cuales son las cuestiones relevantes para el caso que se analiza. En este sentido, se considera que el mismo tiene un contenido adecuado y suficiente a las circunstancias del caso y que permite la propuesta de las medidas que finalmente aconseja.
En cuanto a la solicitud de un informe nuevo, baste decir que en su momento se desestimó una solicitud de recusación de los técnicos encargados de la aplicación del protocolo 10.18R (Resolución 1902/2015, de 28 de julio, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos) y que, por otro lado, el informe emitido ya realiza un análisis global de la situación.
En lo que refiere al conjunto de las actuaciones y argumentaciones contenidas en los escritos de respuesta las peticiones del Sr. […], ha de considerarse que el único objetivo de las mismas ha sido simplemente ese, dar respuesta a todas las cuestiones por él alegadas, sin que de las mismas se pueda inferir per se ninguna de las circunstancias que describe ni en cuanto a la vulneración de sus derechos ni en cuanto a la defensa, justificación o exculpación de la actuación de otras personas ni decisiones.
En cuanto a la legislación existente en la actualidad en Navarra (entendiendo que se refiere al varias veces citado protocolo 10.18R sobre Prevención, resolución y seguimiento de las situaciones de violencia y acoso (moral, sexual y discriminatorio) en el entorno laboral
), poco más se puede añadir salvo que es el protocolo del que está dotada la Administración para estos casos y que ha sido aplicado de manera correcta por los técnicos actuantes, precisamente para la investigación y propuesta de solución de una situación de conflicto interpersonal”.
No se acompañaba al informe emitido la documentación solicitada.
Como ha quedado reflejado, la queja tiene su origen en la situación laboral sufrida por el señor […], por lo que considera presiones e intromisiones padecidas en el ejercicio de su cargo de Inspector de Educación.
Expuesta la situación ante el órgano del Departamento de Educación competente en materia de prevención laboral, el señor […] manifiesta su disconformidad con las actuaciones administrativas seguidas al respecto, que han redundado, a su juicio, en el desamparo por parte de la Administración ante un supuesto de acoso laboral.
Mediante la reciente Resolución 704/2016, de 16 de marzo, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos, el Departamento de Educación ha puesto fin al expediente de averiguación de causas incoado por la Resolución 3413/2015, de 29 de diciembre, del mismo órgano administrativo, a favor del señor […].
En dicha resolución, se reconoce, de acuerdo con el informe médico de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales, que los hechos referidos tienen el carácter de accidente en acto de servicio
.
Constatada, por tanto, la existencia de un accidente en acto de servicio, esta institución ve necesario recomendar al Departamento de Educación que proceda a determinar las causas que han provocado dicho accidente; a identificar, en su caso, a las personas responsables del mismo y a la depuración, de ser necesario, de las responsabilidades que se aprecien; a la adopción de las medidas preventivas oportunas para que hechos y accidentes de esta naturaleza no vuelvan a ocurrir; y a la adopción de las medidas reparadoras para reponer al accidentado en acto de servicio a la situación previa al momento del accidente.
Además de lo anterior, procede pronunciarse sobre las restantes cuestiones que suscita la queja.
[…], de Zizur, ni el IES
[…], de San Adrián.
[…]BHI al Inspector mencionado.
Se recomienda establecer una mayor concreción en la normativa que regula los nombramientos extraordinarios de las direcciones de centros educativos para facilitar la manera de proceder, por ejemplo sobre los criterios a los que atenerse en estos procesos, acotar los requisitos de los/las candidatos/as, forma en la que se debe proponer las candidaturas, etc.”
En relación con estas conclusiones, consta en el expediente de queja un informe emitido por el Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra, de fecha 15 de diciembre de 2015, en el que, tras describirse la situación laboral del autor de la queja durante el último año, se realizan las siguientes consideraciones:
“Las propuestas correctoras que con el fin de reducir la tensión entre las diferentes partes, evitar posibles conflictos o que se agraven los ya ocurridos
, realizan los técnicos en riesgos psicosociales del servicio de Prevención, objetivamente van dirigidas más a proteger a las personas que reaccionan ante la demanda del Inspector que a éste.
En primer lugar en el Informe del Servicio de Prevención se considera estar ante un conflicto. Es criterio de esta Sección, que si así fuera, se debiera habilitar un procedimiento de mediación, lo cual no se hace, a mi entender, porque el problema es de otra naturaleza. Quien ha percibido padecer conductas de estigmatización, de descalificación, de imposición, de abuso de poder ha sido el inspector que solicita ayuda. El resto de procedimientos abiertos, podrían ser calificados como de respuesta defensiva de aquellas personas que estuvieron dispuestas a, según criterio del lnspector, cometer irregularidades para acceder o posibilitar el acceso a la Dirección del Centro […].
Por otro lado, el evitar que el Inspector actúe en los centros dirigidos por las personas que podían pretender su actuación irregular es muy probable que genere en aquel un intenso sentimiento de ser tratado injustamente por su rigor profesional”.
Tras estas consideraciones, el informe del Instituto de Salud Pública y Laboral concluye que:
“Es criterio de esta Sección, que ante ausencia de información sobre otros antecedentes personales psiquiátricos, trastornos de personalidad y ausencia de eventos vitales extralaborales adversos previos recientes del empleado, es altamente probable que su trastorno ansioso depresivo actual, haya sido producido por las presiones a las que se sintió sometido en el desarrollo de sus funciones por parte de su superior y han sido agravadas por una incorrecta gestión del caso por la parte técnica del servicio de prevención.
Es obligación del Departamento de Educación, evitar la exposición de sus empleados a los riesgos psicosociales, incluidas las conductas hostiles, a los que pudieran percibir estar expuestos.
Es tarea del personal sanitario del Servicio de Prevención, investigar el posible origen de los daños que se sospecha pueden provenir del trabajo y para ello debe contar con el concurso del personal técnico de dicho servicio.
Esta Sección, considera que las propuestas correctoras planteadas y anteriormente discutidas en el apartado de consideraciones no responden a las necesidades preventivas del caso y pudieran agravar los efectos negativos sobre la salud del empleado.
Dadas las dificultades de comunicación mostradas en el caso, entre la parte Técnica y la responsable Médico Sanitaria del caso y que han impedido a esta Sección el disponer del Informe de investigación del origen del daño solicitado a la Médico especialista en Medicina del Trabajo del Servicio de Prevención, es criterio de esta Sección, que debe habilitarse un procedimiento interno de investigación del origen del daño en dicho Servicio para garantizar el cumplimento de las obligaciones sanitarias del Servicio de Prevención establecidas en el Articulo 3.b. del RD 843 / 2011 de 17 de junio, por el que se establecen los criterios básicos sobre la organización de recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los servicios de prevención”.
A la vista de este informe, esta institución recomienda al Departamento de Educación que revise y, en su caso, modifique, las medidas correctoras propuestas por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, derivadas del procedimiento 10.18R iniciado en junio de 2015 por el autor de la queja, teniendo para ello en cuenta las consideraciones y conclusiones contenidas en el informe emitido por el Instituto de Salud Pública y Laboral de 15 de diciembre de 2015.
Por otra parte, el señor […] solicitó al Departamento de Educación conocer la identidad de las personas bajo cuya responsabilidad se estaba tramitando el procedimiento de prevención por él iniciado.
Al respecto, el Departamento de Educación contestó, mediante escrito firmado por la Secretaría General Técnica del 26 de enero de 2016, que esta solicitud hace referencia al protocolo 10.18R sobre Prevención, resolución y seguimiento de las situaciones de violencia y acoso (moral, sexual y discriminatorio) en el entorno laboral
iniciado a instancia suya. Dicho protocolo ha finalizado y se le ha notificado a Vd. el informe resultante, en el que se da cumplida respuesta e información sobre esta cuestión”.
El artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece, como derecho de los ciudadanos, el de identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos
.
En el ámbito de la legislación foral, el artículo 14.3 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, establece que la información sobre el estado o el contenido de los procedimientos en tramitación y la identificación de las autoridades y de los funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, sólo podrá facilitarse a quienes tengan la condición de interesados en el procedimiento o a sus representantes legales
.
En el presente caso, no cabe duda de la condición de interesado del autor de la queja en el procedimiento en el que solicita la identificación de las autoridades y el personal bajo cuya responsabilidad se produjo la tramitación.
Sin embargo, a criterio de esta institución, para satisfacer este derecho, no es suficiente con realizar una remisión a los actos o escritos del procedimiento conocidos por el interesado, que es lo que, en definitiva, hace el Departamento de Educación en su contestación a la solicitud presentada por el señor […], antes mencionada.
El derecho exige una identificación de funcionarios o autoridades responsables, y no meramente intervinientes, que sea inequívoca, lo que lleva a la necesidad de una respuesta expresa en tal sentido.
La mera remisión a actuaciones del expediente puede provocar errores en los ciudadanos interesados, impidiendo la pretendida identificación de las autoridades y del personal responsable.
En el presente caso, por ejemplo, en la finalización del protocolo 10.18R sobre prevención, resolución y seguimiento de las situaciones de violencia y acoso (moral, sexual y discriminatorio) en el entorno laboral
, al que el Departamento de Educación se remite para contestar al señor […], se observa que aparecen identificadas varias personas, pudiendo tener alguna de ellas consideración de autoridad o personal responsable de la tramitación, mientras que otras no, lo que puede generar confusión.
También se hace preciso manifestar que lo actuado por el Departamento de Educación, remitiendo al informe de conclusiones, aunque se aceptara, llevaría a una identificación de personal o autoridades en el momento final del procedimiento, lo que no se compadece con el alcance del derecho, que pretende que los responsables puedan ser identificados por los interesados durante toda la tramitación de los procedimientos administrativos.
Por ello, la institución ha de recordar al Departamento de Educación el deber legal de identificar a las autoridades y personal a su servicio bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos administrativos si así lo solicitan las personas interesadas en los mismos, mediante una contestación expresa a la solicitud de identificación.
Asimismo, el autor de la queja solicitó la vista del expediente completo del nombramiento del equipo directivo del CP […]
, procedimiento en que participó como Inspector.
El Departamento de Educación, inicialmente, contestó, que según consta en el acta levantada por el Secretario General Técnico con fecha 2 de julio de 2015, el señor […] tuvo acceso al expediente en cuestión.
Posteriormente, en el informe que acompaña a la documentación remitida el 23 de marzo de 2016, el Departamento de Educación indica que en cuanto al informe elaborado por el señor […] en el expediente de nombramiento del director del CP […], no consta en los archivos del Departamento de Educación, habiendo podido extraviarse con el cambio de cargos producido en agosto de 2015 y desconociéndose ahora, por tanto, su contenido
.
Tal y como reconoció el Departamento de Educación en su escrito de contestación al expediente Q/15/355/F, los nombramientos de directores y directoras deben contar con un previo informe-propuesta del Servicio de Inspección Educativa.
Consta en el citado expediente de queja que el informe-propuesta elaborado por el señor […] fue presentado en el registro del Departamento de Educación el 15 de mayo de 2015 (Doc: 2015/268788).
Con independencia de los cambios que se hayan producido en la estructura del Departamento de Educación durante los últimos meses, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra debe actuar con personalidad jurídica única y ha de garantizar en todo caso la custodia de los expedientes tramitados y la integridad de los mismos.
A este respecto, el artículo 48 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que la tramitación de los procedimientos y la custodia de los expedientes corresponde al órgano responsable del procedimiento, que puede identificar, en su caso, al instructor correspondiente
.
En consecuencia, resulta preceptivo recordar al Departamento de Educación el deber legal de custodiar los expedientes que se tramiten bajo su responsabilidad, conservando íntegramente los documentos que los componen.
Por otra parte, el señor […] solicitó tener acceso a las denuncias o solicitudes de activación del procedimiento 10.18R presentadas contra sus actuaciones como Inspector de Educación. El Departamento de Educación denegó dicha solicitud de acceso, motivando esta denegación en el carácter confidencial del protocolo 10.18R.
El artículo 35 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reconoce a los ciudadanos el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tenga la condición de interesados, y a obtener copias de documentos contenidos en ellos
.
El artículo 11 de la Ley Foral 15/2014, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a los expedientes administrativos en tramitación en los que tenga la consideración de interesado, y a los archivos y registros administrativos en los términos previstos en la normativa vigente
.
Por su parte, la Ley Foral 11/2012, de 11 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto de Navarra, en los artículos 22 y siguientes, reconoce a los ciudadanos un derecho más amplio que el derecho de acceso al expediente, como es el derecho de acceso a la información pública. Este se configura como una facultad del ciudadano cuyo ejercicio le permite acceder a cualquier información que obre en poder de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cualquiera que sea su soporte o forma de expresión, y que haya sido generada u obtenida en el ejercicio de su actividad pública o para el ejercicio de una actividad pública, sin más excepciones que las establecidas de forma expresa en la ley.
El artículo 23.1.b) de la mencionada ley foral, referido a las limitaciones del derecho de acceso a la información pública, establece que dicho derecho solo podrá ser limitado o denegado cuando de la divulgación de la información pueda resultar un perjuicio para:
b) La confidencialidad o el secreto de los procedimientos tramitados por la Administración Pública, si tal confidencialidad o secreto está prevista en una norma con rango de ley
.
De este modo, la calificación jurídica de secreto o confidencialidad de un procedimiento no depende del criterio de la Administración pública, sino de lo que disponga la ley; o, dicho de otro modo, la Administración solo puede declarar la confidencialidad o el secreto del procedimiento o del documento de que se trate cuando tal calificación esté prevista en una norma con rango de ley
. Si no lo está, podrán ser aplicables las limitaciones, debidamente ponderadas, que derivan de la protección de los derechos, datos personales e interese legítimos de los ciudadanos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Foral 11/2012, de 11 de junio, pero no puede invocarse la confidencialidad o secreto como una causa impeditiva y excluyente a priori.
Tal y como informó el Departamento de Educación al autor de la queja, la Resolución 1935/2010, del Director General Función Pública, por la que se aprobó el procedimiento 10.18R, referido a la prevención, resolución y seguimiento de las situaciones de violencia y acoso (moral, sexual y discriminatorio) en el entorno laboral, establece, en su apartado 4.2, que cuando se denuncie por escrito una posible situación de acoso y/o violencia en el trabajo, se actuará bajo el principio de completa confidencialidad
.
Sin embargo, a criterio de esta institución, el carácter confidencial del procedimiento no puede venir determinado por una Resolución del Director General de Función Pública -no se satisface la reserva de ley-, ni, aunque se admitiera tal carácter, es oponible ante quien, precisamente, dio origen a las actuaciones y ostenta la consideración de legítimo interesado.
Por ello, esta institución ve pertinente recomendar al Departamento de Educación que revise la denegación de la información solicitada por el autor de la queja sobre las solicitudes de activación del procedimiento 10.18R presentadas contra sus actuaciones como Inspector de Educación, y que, sin perjuicio de oír a terceros afectados, valore su concesión, total o, cuando menos, parcialmente.
Finalmente, resta por analizar la decisión del Departamento de Educación de determinar la incorporación del autor de la queja a su puesto de trabajo, acordada mediante la Resolución 3417/2015, de 29 de diciembre, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos. Frente a esta Resolución, el señor […] ha interpuesto un recurso de alzada, que, según se colige, se está tramitando.
El informe médico de fecha 21 de diciembre de 2015, precedente a la resolución citada, propone el alta médica, previa conclusión emitida en los siguientes términos: en el momento actual existe incompatibilidad entre las exigencias de su puesto de trabajo y las capacidades de realizarlo por el paciente
. Según considera esta institución, el informe incurrió en incongruencia, pues lo que se razona no se corresponde con lo que se propone.
Y, partiendo ello, cabe concluir que, en cuanto tal dictamen determinó el sentido de la Resolución 3417/2015, de 29 de diciembre, de la Directora de Recursos Humanos (se señala en la misma el carácter vinculante del dictamen), el acto resolutorio adoleció de falta de motivación suficiente, con infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que establece la obligación de motivar los actos administrativos que limiten derechos e intereses legítimos, y del artículo 7.2.c) de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que impone a este el deber de motivar sus decisiones, como parte integrante del derecho a una buena administración.
Por ello, procede recordar al Departamento de Educación el deber legal de motivar suficientemente los actos administrativos que limiten derechos intereses legítimos de los ciudadanos, lo que incluye a los actos por los que se determine la incorporación del personal a su servicio a su puesto de trabajo tras una situación de incapacidad temporal.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta los recordatorios y recomendaciones formulados y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de los recordatorios y recomendaciones formulados podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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