Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/312) por la que se recuerda al Departamento de Educación el deber legal de resolver expresamente las solicitudes y recursos que presenten los ciudadanos, y de notificar las decisiones adoptadas, dentro de los plazos previstos en las leyes. Asimismo se le recomienda que deje sin efecto la desestimación del recurso de alzada presentado por el autor de la queja, al haber determinado la inactividad administrativa la estimación de la solicitud formulada, y que reconozca el derecho reclamado.

2016 ekaina 29

Función Pública

Gaia: Disconformidad con falta de abono de vacaciones de julio y agosto.

Función pública

Consejero de Educación

Señor Consejero:

El 30 de mayo de 2016 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, por la falta de abono de las retribuciones no prescritas correspondientes a las vacaciones de julio y agosto.
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

En el informe recibido, se señala lo siguiente:

“El propio interesado reconoce que ha habido un pronunciamiento de la Administración a través de la Orden Foral 64E72016, de 16 de mayo, del Consejero de Educación, por la que se desestima, entre otros, su recurso de alzada y con la que muestra su disconformidad. La propia Orden Foral, que ha sido notificada al interesado, contiene el oportuno ofrecimiento de recursos ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

No obstante lo anterior, cabe en este punto aportar nuevamente lo esencial de la argumentación de la Administración para desestimar el recurso de alzada:

“En el caso de los recurrentes, no concurren las mismas circunstancias que las que concurrían en los contratos celebrados por las personas favorecidas por el fallo de la citada sentencia [nº 236/2015, de 9 de octubre, (proc. abreviado nº 250/2014) del juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1, de Pamplona]. En efecto, examinada la documentación existente en el Departamento de Educación, se constata que ninguno de los recurrentes llegó a suscribir un contrato para la totalidad del curso escolar, esto es, desde el mes de septiembre de un año hasta el 30 de junio del año siguiente, en ninguno de los cursos por los que se reclama el abono de las retribuciones correspondientes a los meses de julio y agosto. Por el contrario, en unos casos se encadenaron dentro de un mismo curso escolar, no siempre de forma ininterrumpida, diversos contratos totalmente independientes unos de los otros, con motivo de distintas necesidades e incluso en distintos centros escolares; en otros casos, los contratos no comenzaban siquiera en el mes de septiembre o no se extendían hasta el 30 de junio del año siguiente.

Y es que la sentencia lo que proscribe (y por ello estimó el recurso de los demandantes) es el distinto tratamiento al personal interino que trabaja durante todo el curso escolar en virtud de un mismo contrato (esto es, desde el mes de septiembre hasta el 30 de junio) por el simple hecho de que el contrato le haya sido ofertado en el acto público de adjudicación de vacantes en junio o con posterioridad, como contrato de sustitución, en los meses de agosto o septiembre. Es decir, la sentencia exige que las personas que hayan impartido la totalidad de las clases del curso escolar en virtud de un único contrato perciban las retribuciones de julio y agosto, con independencia de la fecha de oferta, de aceptación del contrato o de firma del mismo, situación que no se produce en el caso de los recurrentes puesto que, como se ha señalado, no trabajaron durante todo el curso escolar en virtud de un mismo contrato.

Debe destacarse que cuando en un mismo curso escolar una persona suscribe varios contratos por necesidades docentes, a la finalización de cada uno de ellos se le liquida y abona el finiquito correspondiente, que comprende todas las retribuciones a la que tiene derecho, incluyendo las correspondientes a las vacaciones no disfrutadas. Ello no obstante, el hecho de que un interino haya suscrito varios contratos en un mismo curso escolar y que en virtud de los mismos haya trabajado a lo largo de varios meses, no conlleva un derecho a que el último contrato comprenda los meses de julio y agosto. Pongamos como ejemplo un interino que hubiera suscrito un contrato administrativo en el mes de mayo de este año 2016, con el fin de sustituir en un centro las necesidades derivadas de la situación de incapacidad temporal de una profesora que se encontrara de baja médica: no tendría sentido que el contrato contemplara una duración que incluyera los meses de julio y agosto, durante los cuales no hay necesidad de contratación al no haber actividad docente ni alumnado en el centro, por el simple hecho de que la persona sustituta hubiera estado trabajando anteriormente a lo largo de ese mismo curso atendiendo otra necesidad (es inconcebible que para atender las necesidades docentes de dos meses, mayo y junio de 2016, deba hacerse un contrato del doble de duración, comprendiendo julio y agosto). En este caso, los contratos serían absolutamente independientes entre sí, de modo que la fecha establecida en el último contrato como fecha de finalización (30 de junio de 2016) no supondría en ningún caso un trato desigual o discriminatorio hacia el interesado, puesto que su situación no es en absoluto similar a la de las personas favorecidas por la sentencia.

Por otro lado, y como se ha adelantado, si bien en algunos casos los recurrentes trabajaron como docentes durante un mismo curso escolar desde el mes de septiembre de un año hasta el 30 de junio del año siguiente, no lo hicieron en virtud de un único contrato por curso, sino en virtud de varios contratos absolutamente independientes unos de los otros, y motivados por causas diversas, lo que denota que en ningún caso el Departamento de Educación fraccionó los contratos con el fin de eludir la extensión del contrato hasta el 31 de agosto, no existiendo, pues, discriminación alguna con respecto a quienes suscriben un único contrato para todo el curso, desde septiembre de un año hasta el 31 de agosto del año siguiente.

A la vista de lo expuesto, ningún derecho asistía a los recurrentes para la extensión de sus respectivos contratos a los meses de julio y agosto durante los cursos en los que fueron contratados como personal docente, sin que pueda asimilarse su situación al de las personas favorecidas por el fallo de la sentencia nº 236/2015, de 9 de octubre, del juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1, de Pamplona.”
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la falta de abono de las retribuciones no prescritas correspondientes a las vacaciones de julio y agosto

El interesado refiere que el 5 de noviembre del 2015 solicitó el abono de las retribuciones no prescritas de los meses de julio y agosto que no percibió, y que su solicitud no fue resuelta por parte del Departamento de Educación.

Expone que el 18 de febrero de 2016 presentó un recurso de alzada frente a la desestimación tácita de su solicitud, y que, llegado el 18 de mayo de 2016, no le había sido notificada la resolución, por lo que operó el silencio administrativo positivo. Manifiesta que la Orden Foral 64E/2016, desestimatoria de su recurso, le fue notificada el 26 de mayo de 2016.

Señala que solicitó la ejecución del acto producido, sin que se le hayan abonado las cantidades correspondientes.

Por parte del Departamento de Educación, se ha emitido el informe antes referido, en el que se viene a dar cuenta del contenido de la Orden Foral 64E/2016 y de las razones que sustentan el criterio desestimatorio.
El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Asimismo, el precepto establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Por su parte, la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, reconoce, en su artículo 7, el derecho de los ciudadanos a una buena administración, que comprende el derecho a obtener una resolución expresa por parte de la Administración dentro del plazo legalmente previsto.
El artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con el título de silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, dispone lo siguiente:
1. “En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
  
  Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen:
  1. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
  2. En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días”.
En el caso que nos ocupa, al haberse interpuesto el recurso de alzada del interesado el 18 de febrero de 2016, y ser objeto de impugnación la desestimación presunta de la solicitud retributiva presentada el 5 de noviembre de 2015, llegado el vencimiento del plazo máximo de resolución del recurso de alzada y de notificación de la decisión adoptada (tres meses, de conformidad con el artículo 115.2 de la Ley 30/1992), ope legis, se produjo el silencio administrativo positivo, que tiene naturaleza de auténtico acto administrativo y supone la finalización del procedimiento.

Partiendo de ello, la notificación tardía de la resolución del recurso ya no podía tener efectos contrarios al acto administrativo producido, como se deriva del artículo 43 de la Ley 30/1992.
En definitiva, esta institución no puede sino declarar fundada la queja y concluir que la inactividad administrativa produjo la estimación de la solicitud del interesado -independientemente de la postura que se sostenga sobre la cuestión de fondo, esto es, acerca de la pertinencia o no de las retribuciones reclamadas, que es lo analizado en la orden foral-.

Si el Departamento de Educación considera que no proceden las retribuciones reclamadas, debe seguir los cauces de revisión de oficio que contempla el ordenamiento jurídico (artículos 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 53 y 54 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra). Pero lo que no cabe es, producida la estimación presunta de la solicitud, y, por tanto, perfeccionado el acto administrativo, negarlo por una vía distinta, como sucedería de admitirse la eficacia de la notificación tardía de la resolución del recurso de alzada, pues ello supone obviar el procedimiento legalmente establecido para la revisión de actos administrativos.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
1. Recordar al Departamento de Educación el deber legal de resolver expresamente las solicitudes y recursos que presenten los ciudadanos, y de notificar las decisiones adoptadas, dentro de los plazos previstos en las leyes.
2. Recomendar al Departamento de Educación que deje sin efecto la desestimación del recurso de alzada presentado por el autor de la queja, al haber determinado la inactividad administrativa la estimación de la solicitud formulada, y que reconozca el derecho reclamado.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta el recordatorio de deberes legales y la recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio o de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea