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Gaia: La denegación por el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia de la pensión de orfandad generada por su padre.
Función pública
Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia
Señora Consejera:
El 25 de febrero de 2016 esta institución recibió un escrito de la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, por su disconformidad con la denegación de la pensión de orfandad generada por su difunto padre, don […].
En dicho escrito, exponía que:
Tras habérsele pedido numerosos documentos para acreditar el cumplimiento de los requisitos que exige el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de los empleados de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, concretamente los indicados en el artículo 8, apartado 3, el día 15 de febrero del 2016 la interesada recibió en su domicilio la Resolución 216/2016, de 1 de febrero, de la Directora General de Función Pública, por la que se le deniega la petición formulada en orden al reconocimiento del derecho de pensión de orfandad.
Los motivos que se alegan son el no cumplimiento de los requisitos de los apartados b), c) y g) del mencionado listado de requisitos del Reglamento, correspondientes respectivamente a la acreditación de las siguientes circunstancias:
“b) haber vivido con el causante, y en su caso con el cónyuge del mismo que hubiera sido beneficiario de la pensión de viudedad, y a expensas de los mismos;
c) acreditar dedicación prolongada al cuidado de las personas a que se refiere la letra anterior;
g) y por último, no existir familiares que tengan obligación y posibilidad de prestarles alimentos conforme a la legislación civil”.
Manifiesta su desacuerdo con la resolución denegatoria, porque afirma que estas peticiones antiguamente se aprobaban sin solicitar tantísima documentación, y opina que estos obstáculos pudieran derivarse de los cambios en materia de jubilaciones y prestaciones que se han llevado a cabo en los últimos años en la Comunidad Foral. Añade que, aunque ha habido cambios en la materia, por ejemplo, en cuanto respecta a la asistencia sanitaria, y aunque es cierto que en torno al año 2002 se les dio opción a los funcionarios a elegir entre un sistema u otro (el antiguo o el nuevo), su padre falleció en el año 1980, y además, la orfandad no se ha modificado.
Por todo ello, solicita que se vuelva a revisar su expediente, y que se admita su petición de pensión de orfandad, ya que considera que cumple con todos los requisitos alegados por la administración para la denegación de su petición. En primer lugar, porque ha vivido desde que nació con sus padres; en segundo lugar, porque ha dependido siempre económicamente primero del salario de su padre funcionario, y posteriormente, de la pensión de viudedad de su madre; y por último, porque ha dedicado los últimos años de ambos progenitores al cuidado de los mismos.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Por Resolución 216/2016, de 1 de febrero, de la Directora General de Función Pública, se deniega la petición formulada por doña Maria […] Jiménez en orden al reconocimiento del derecho a pensión de orfandad.
La interesada manifiesta en su escrito su disconformidad con la desestimación de su solicitud pues, según señala, cumple con los tres requisitos que han motivado la denegación de la pensión de orfandad.
Los citados requisitos, regulados en el artículo 8 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de los empleados de las Administración de la Comunidad Foral de Navarra, son los previstos en los puntos b), relativo a haber vivido con sus padres y a expensas de los mismos, c) relativo a acreditar dedicación prolongada al cuidado de la persona a que se refiere la letra anterior, y g) relativo a no existir familiares que tengan obligación y posibilidad de prestarles alimentos conforme a la legislación civil.
Del examen del expediente administrativo, se constata que, pese a lo manifestado por la interesada en su escrito de queja, los requisitos antes citados no han quedado acreditados.
En efecto, por lo que respecta al primero de ellos, relativo a haber vivido con sus padres y a expensas de los mismos, se ha de incidir en su doble significado. Por un lado, se exige haber convivido inicialmente con su padre, causante de la pensión y posteriormente, tras su fallecimiento, con su madre, beneficiaria de la pensión de viudedad. Y por otro, se requiere vivir a expensas de los mismos
.
Con base en lo señalado en los volantes de empadronamiento expedidos por el Ayuntamiento de Pamplona, con fechas 16 y 17 de noviembre de 2015, la Sra. […] a fecha del fallecimiento de su madre convivía con ella en el mismo domicilio sito en Pamplona, Avda. de Navarra n° 3, escalera izquierda, piso 3, puerta H. Sin embargo, de la documentación aportada por la interesada no queda acreditada la convivencia con su padre, causante de la pensión, en el momento de su fallecimiento, acaecido el día 25 de noviembre de 1980.
Asimismo, tampoco se cumple el requisito referente a vivir a expensas de los mismos
, pues la Sra. […] no ha alegado ni probado la dependencia económica de sus padres al fallecimiento de éstos.
En relación con el requisito exigido en el punto c), relativo a acreditar una prolongada dedicación al cuidado de sus padres, tampoco queda justificado.
Como se ha señalado anteriormente, el hecho de no haber acreditado la convivencia con su padre a fecha de su fallecimiento, difícilmente permite considerar probada la existencia de una dedicación prolongada al cuidado de aquel.
Y en cuanto a su madre, si bien ha quedado probado que a la fecha de su fallecimiento —el día 11 de noviembre de 2015- ambas figuraban inscritas en el mismo domicilio, la mera convivencia no es suficiente para acreditar la dedicación prolongada, sino que se requiere algo más. Es decir, se ha de justificar la necesidad de cuidados específicos por razón de edad o enfermedad, si es que los necesitaron, la persona que los atendía, quien realizaba las tareas domésticas…, circunstancias que no han quedado acreditadas por la interesada.
Por último, por lo que se refiere al tercero de los requisitos, previsto en el punto g), relativo a no existir familiares que tengan obligación y posibilidad de prestarles (a los peticionarios) alimentos conforme a la legislación civil, tampoco queda acreditado.
El citado precepto exige no disponer de familiares con obligación y posibilidad de prestarle alimentos, pero de la documentación obrante en el expediente, se desprende que don […] Jiménez -uno de los tres hermanos- convive con la interesada. Y de las declaraciones individuales de rentas presentadas por éste, correspondientes a los ejercicios 2011, 2012, 2013 y 2014, se comprueba que ha venido percibiendo ingresos por rentas de trabajo, muy superiores al Salario Mínimo Interprofesional. Por tanto, existe al menos un familiar con obligación y posibilidad de prestarle alimentos”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la desestimación de una solicitud de reconocimiento del derecho a percibir la pensión de orfandad presentada por la autora de la queja, por ser huérfana del señor don […], que fue empleado de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Dicha pensión está regulada en el Acuerdo de la Diputación Foral de 10 de marzo de 1931, por el que se aprueba el reglamento de jubilaciones y pensiones de los funcionarios de la Diputación Foral, modificado por la disposición adicional decimoctava de la Ley Foral 5/1991, de 26 de febrero.
Esta pensión de orfandad tiene un carácter asistencial, que trata de cubrir la situación de necesidad de los hijos de los funcionarios forales que han dedicado su vida al cuidado de sus progenitores, y que, por esta dedicación, no han podido incorporarse al mundo laboral, ni previsiblemente puedan hacerlo tras su fallecimiento, quedando en una situación de desamparo económico por carecer de otros ingresos distintos de los que provenían del funcionario fallecido.
Así, el artículo 8, apartado 3, del mencionado reglamento reconoce el derecho a percibir pensión de orfandad a los hijos del funcionario en quienes concurran todas y cada una de las siguientes circunstancias: a) Ser mayor de 45 años; b) Haber vivido con el causante, y en su caso, con el cónyuge del mismo que hubiere sido beneficiario de la pensión de viudedad, y a expensas de los mismos; c) Acreditar dedicación prolongada al cuidado de las personas a que se refiere la letra anterior; d) Permanecer solteros o viudos; e) No tener derecho a otra pensión; f) Carecer, a juicio, de la Administración que deba reconocer el derecho a esta pensión, de medios propios de subsistencia; g) No existir familiares que tengan obligación y posibilidad de prestarles alimentos conforme a la legislación civil.
En el caso concreto objeto de queja, la denegación de la pensión de orfandad solicitada por la señora […] se motiva en el incumplimiento de los requisitos establecidos en los apartados b), c) y g).
En cuanto al incumplimiento del apartado b), que establece la necesidad de acreditar la convivencia con el causante, y en su caso, con el cónyuge del mismo que hubiere sido beneficiario de la pensión de viudedad, y a expensas de los mismos, procede señalar que, a juicio de esta institución, la autora de la queja cumple con su doble vertiente.
Por un lado, la convivencia con el causante y con el cónyuge del mismo queda acreditada con los certificados emitidos por el Ayuntamiento de Pamplona con fecha 29 de febrero de 2016, donde se indica que, consultado el Padrón de Habitantes, consta que don […] figuró inscrito desde el 31 de diciembre de 1960 hasta su fallecimiento (el 23 de noviembre de 1980), junto con doña […] y doña […]. Asimismo, consta en los certificados aportados que la autora de la queja convivió con su madre, doña […], en el domicilio ubicado en […] hasta el 15 de junio de 1990, y que desde entonces hasta la fecha del fallecimiento de su madre, convivieron en la vivienda ubicada en […].
Por otro lado, en cuanto al cumplimiento del requisito referido a haber convivido a expensas de sus padres, consta en el expediente un informe del médico de cabecera por el uso especial de la asistencia sanitaria del Gobierno de Navarra (Montepío de funcionarios de las Administraciones públicas de la Comunidad Foral de Navarra) hasta su extinción en 2015, donde se indica que la autora de la queja siempre ha residido con sus padres y que siempre ha dependido económicamente de ellos, quienes además siempre han percibido la ayuda familiar por tenerla a cargo. Asimismo, en dicho informe también se indica que la autora de la queja siempre ha estado incluida en la atención sanitaria de sus padres.
Por otra parte, esta dependencia de sus padres se corrobora con el certificado de vida laboral de la señora […], donde se hace constar que ha figurado en situación de alta en el sistema de la Seguridad Social durante un total de 5 años, 7 meses y 1 día, periodo muy escaso si se tiene en cuenta que la señora […] casi tiene 60 años, lo que demuestra que la autora de la queja ha vivido a expensas de sus padres.
En segundo lugar, en lo que al pretendido incumplimiento del apartado c) se refiere, la acreditación de la dedicación prolongada al cuidado de sus padres también queda patente en el contenido del informe médico.
En dicho informe se indica que la madre de la autora de la queja padecía una patología osteomuscular crónica de largos años de evolución, muy limitante para su movilidad, así como astenia intensa crónica por su anemia, con descompensaciones frecuentes que requerían reiterados ingresos hospitalarios por vía de urgencias y transfusiones reiteradas. Durante largos años, y hasta su fallecimiento, la enferma se encontraba incapacitada de manera permanente, para cuidar de sí misma, y precisaba de la ayuda y vigilancia continuadas de terceras personas para atender sus necesidades más básicas. La persona encargada de cuidar, siempre, a la enferma ha sido su hija doña […], residente siempre en el domicilio paterno (…). Ella cuidó también a su padre durante su proceso canceroso, hasta su fallecimiento. La paciente ha atendido, siempre, con la mayor diligencia, atención, paciencia, interés y afecto a sus padres. Han sido especialmente duros los últimos años, más de diez en que doña […] sufrió maltrato psicológico por su madre (precisando medicación específica por ello), a pesar de estar siempre pendiente de ella y realizando esfuerzos físicos continuados para atenderla las veinticuatro horas del día
.
A criterio de esta institución, el contenido de este informe es un medio de prueba de suficiente valor como para ser considerado por la Administración a efectos de reconocer a la autora de la queja su derecho a percibir la pensión de orfandad solicitada, máxime si el contenido de dicho informe no ha quedado desvirtuado por la Administración.
En último lugar, resta por analizar el alegado incumplimiento del requisito establecido en el apartado g), relativo a la inexistencia de familiares que tengan obligación y posibilidad de prestarles alimentos conforme a la legislación civil.
Siendo verdad que el hermano que convive con la autora de la queja en el domicilio ubicado en la Avda. Navarra, de Pamplona, tiene unos ingresos suficientes para prestar alimentos a la señora […], lo cierto es que el cumplimiento de este requisito queda matizado cuando de hermanos se trata, ya que estos no tienen una obligación de prestar alimentos en sentido amplio, sino que dicha obligación se ciñe a la más restrictiva de prestarse auxilio.
En este sentido, se puede traer a colación la reciente sentencia del Tribunal Supremo 5561/2015, de 15 de octubre de 2015, dictada en casación para la unificación de doctrina que, si bien analiza un supuesto donde se aplicaban normas de la seguridad social, bien podría aplicarse al supuesto objeto de queja por los razonamientos que en ella se realizan y que tienen incidencia directa en la normativa aquí analizada:
“A la vista de cuanto antecede, entendemos que la carencia de pariente con deber de prestar alimentos sigue siendo exigible cuando se trata de determinar si un hijo puede acceder a las prestaciones a favor de familiares. En tal sentido procedemos a corregir la manifestación realizada en nuestra sentencia de 27 de marzo de 2015. El silencio de la LGSS no debe interpretarse como inexigibilidad de lo prescrito reglamentariamente, puesto que el propio artículo 176 comienza con la remisión a las condiciones fijadas a través de tal cauce y los dos Decretos citados son explícitos.
Ello no obstante resulta innegable la obsolescencia de las prescripciones y la dificultad de concordarlas con previsiones legales posteriores. Baste recordar que el diseño básico de estas prestaciones (sus beneficiarios, los requisitos, el alcance de la acción protectora) procede de una época en la que el modelo de familia imperante era bien diverso del actual; asimismo, y con mayor relevancia, anotemos que este tipo de prestación del nivel contributivo, pero de claros ribetes asistenciales, surge cuando todavía no se han diseñado las prestaciones no contributivas. Sin duda alguna, situaciones como las analizadas en el presente procedimiento encontrarían una respuesta más adecuada en esa esfera de pensiones no contributivas que en la de prestaciones en favor de familiares, pero al juzgador no le corresponde ni delinear el sistema de protección social ni, mucho menos, forzar el tenor del Derecho vigente sino aplicarlo con arreglo a los mandatos de la Constitución y el resto del ordenamiento
TERCERO.- Alcance de la obligación de auxilio entre hermanos.
Clarificada la primera cuestión, estamos ya en condiciones de entrar de lleno en el núcleo de la contradicción observada entre las sentencias opuestas. Se trata de precisar si el deber que el CC impone a los hermanos equivale a la existencia de una obligación de prestar alimentos en los términos a que eluden las normas de Seguridad Social para impedir que nazca la prestación en favor de familiares.(...)
Alcance de la obligación alimenticia entre hermanos
A partir de los anteriores parámetros normativos e interpretativos debemos abordar ya el dilema que se ha suscitado, teniendo presente que
legislación civil.
Si en la regulación remitida hubiera cuestiones interpretables de forma dudosa habría que optar por la tesis más beneficiosa para el surgimiento del derecho.
Son varios los criterios hermenéuticos que abocan a configurar el deber de ayuda entre hermanos como una obligación específica, de naturaleza alimentaria pero diversa de la de prestación de alimentos. Por lo tanto, las referidas pautas interpretativas conducen a pensar que a efectos de las instituciones civiles bien puede considerarse como un deber de prestación de alimentos, pero a la hora de impedir el nacimiento de la prestación en favor de familiares ya no sucede así. Revisemos seguidamente los fundamentos de esa anticipada conclusión.
La ubicación topográfica de la regulación.-
Los preceptos que disciplinan el alcance del deber en cuestión están integrados en el Título VI del Libro I del Código Civil. En buena lógica, que una figura aparezca incluida en fragmento regulador De los alimentos entre parientes
inclina a pensar que estamos ante institución que posee esa misma ontología.
Sin embargo lo cierto es que la analogía o la proximidad también pueden explicar esa ubicación.
La naturaleza del deber entre hermanos puede ser análoga a la del deber de prestarse alimentos entre ascendientes y descendientes pero, sin embargo, situarnos ante un instituto específico.
El contenido o funcionalidad.-
En el artículo 142 CC se enumera y describe el contenido de la obligación de prestar alimentos (sustento, habitación, vestido, asistencia médica, etc.). Sin embargo, el artículo 143 CC precisa que entre los hermanos solo hay obligación de prestar los auxilios necesarios para la vida
.
Si el deber fraternal fuera realmente el de prestar alimentos habría de aplicarse el artículo 142 CC y si el artículo 143 establece otro contenido es porque se trata de algo diverso, aunque obviamente emparentado.
Literalidad de la regulación.-
El expuesto art. 143 CC distingue dos clases de alimentos: los que se prestan en toda la extensión
del artículo 142 (abarcando las diversas modalidades allí enumeradas) y los que discurren entre hermanos (que solo alcanzan ciertas manifestaciones).
Los auxilios necesarios para la vida
aparecen como una acepción o modalidad más restrictiva de alimentos. Las pautas interpretativas que hemos resaltado más arriba conducen a rechazar que estemos ante una institución que impida lucrar la prestación en favor de familiares. Chirría con la necesidad de proteger las situaciones de necesidad ( art. 41 CE ) el que se niegue esa prestación con el argumento de que ya se recibe por otro lado (por el del CC) y lo que obtenga el sujeto le inhabilite para acceder al nivel de suficiencia propio de las prestaciones contributivas.
La jurisprudencia civil.-
La STS-Civ 13 abril 1991 (Aran. 2685) incluye a los hermanos entre los sujetos obligados a prestar alimentos para advertir que no es de recibo dejar al margen, y menos ignorar, el orden del artículo 144 CC , previsto para cuando concurran varios obligados. La STS 14 mayo 1971 (Aran. 1971, 2082) también afirma la obligación de la hermana para prestar alimentos, si bien con las limitaciones del art. 143 CC.
Además de que posee una óptica diversa, esta escasa jurisprudencia del orden civil insiste en cuanto venimos recalcando: el deber entre los hermanos en modo alguno posee el alcance que cuando estamos ante la auténtica obligación de prestar alimentos. La intensidad, amplitud, modalidad o duración del deber patrimonial no alteran la naturaleza jurídica del deber, por cierto existente con independencia de que los hermanos convivan, pero sí afectan de manera decisiva a su configuración legal.
Y aquí no se trata determinar la naturaleza de los deberes entre hermanos sino su equivalencia con la obligación y posibilidades de prestarles alimentos
a que aluden los reglamentos de Seguridad Social.
Aunque el CC establece entre los hermanos unos deberes de tipo alimenticio, su escaso alcance impide equiparar el supuesto al que acaece cuando existe un sujeto (prototípicamente, cónyuge o familiar en línea recta) obligado en toda la extensión del artículo 142 CC .Carece de sentido, por tanto, que a partir de la concurrencia de ese dato se impida el nacimiento de la prestación (…)
CUARTO.- Resolución del caso.
A la vista de cuanto antecede es claro que para la legislación civil (a la que remite de manera incondicionada la de Seguridad Social) entre los hermanos discurre una obligación de naturaleza alimenticia pero distinta al deber de prestarse alimentos en sentido propio y completo.
Nuestra jurisprudencia viene postulando una interpretación restrictiva de la obligación de prestar alimentos, puesto que afirmar su existencia comporta el cierre del acceso a la prestación. En concordancia con esta tradicional línea interpretativa, entendemos que a) La obligación civil de prestarse mutuos auxilios que pesa sobre los hermanos no debe equipararse a la de alimentos cuando se trata del acceso a las prestaciones de Seguridad Social. b) La existencia de hermanos convivientes no impide que surja el derecho a la prestación en favor de familiares, con independencia de su nivel de rentas”.
A la vista de esta sentencia del Tribunal Supremo, que unifica doctrina, esta institución estima que no se puede denegar la pensión de orfandad solicitada por la autora de la queja con base en la obligación y la posibilidad de prestar alimentos que supuestamente tiene el hermano de la señora […].
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que reconozca el derecho a percibir la pensión de orfandad solicitada por la autora de la queja.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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