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Gaia: Las dificultades o trabas que encuentran personas en situación de exclusión o desfavorecidas para acceder al padrón municipal.
Alcaldesa de Pamplona / Iruña
Excma. Señora Alcaldesa:
1. El 9 de enero de 2023 el Defensor del Pueblo de Navarra inició una actuación de oficio acerca de las trabas que encuentran para empadronarse personas desfavorecidas o en situación de dificultad o exclusión social.
En la apertura de la actuación se exponía:
“Durante los últimos meses, he mantenido diversos encuentros con representantes de asociaciones, colectivos y entidades que actúan en el ámbito social, en los que, de forma recurrente, me han trasladado su preocupación por las trabas que encuentran para empadronarse en Pamplona/Iruña personas desfavorecidas o en situación de dificultad o exclusión social por diferentes causas.
Según se me ha manifestado, en determinados casos, se producen, incluso, episodios de presunto chantaje o extorsión por parte de propietarios de viviendas en las cuales las citadas personas desfavorecidas residen en alquiler (arrendamiento de viviendas o de habitaciones) y desean empadronarse. En estos supuestos, se me ha explicado, se produciría una suerte de “veto” por parte de los propietarios, que accederían a facilitar el empadronamiento únicamente a cambio de una cantidad extra de dinero.
Así mismo, se me ha mencionado otro tipo de “veto” consistente en negar la gestión del empadronamiento por parte de propietarios que no desean declarar que alquilan viviendas o bien por parte de arrendatarios de pisos entre cuyas cláusulas contractuales figura la prohibición del subarriendo como causa de rescisión del contrato.
Por otro lado, también se me ha venido a indicar que los criterios del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña para facilitar el acceso al padrón municipal a personas en situaciones de exclusión con circunstancias especiales (por ejemplo, personas sin vivienda que residen en la calle), no son los más adecuados o favorables para que aquellas puedan acceder al padrón municipal, a pesar de encontrarse viviendo en la ciudad.
Asimismo, y en línea con lo anterior, se me ha transmitido que, anteriormente, las unidades de barrio de servicios sociales intervenían en la tramitación de los empadronamientos de estas personas en situaciones de dificultad y que, sin embargo, actualmente, esta intervención se ha centralizado, circunstancia que ha redundado, en la práctica, en una menor flexibilidad a la hora de favorecer el acceso al padrón y en un perjuicio para las citadas personas”.
Se solicitó al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que informara sobre los siguientes extremos:
“a) Requisitos o documentos que exige el ayuntamiento para proceder al empadronamiento de personas que así lo soliciten.
b) Criterios, instrucciones o instrumentos similares, sean públicos o de orden interno, que aplique para la gestión de los empadronamientos, particularmente en el caso de personas en situaciones especiales o de dificultad social. Interesa a esta institución disponer de una copia de tales criterios o, si fuera el caso, que se informe sobre su publicación.
c) Si ha recibido denuncias por casos de extorsión o exigencia de cantidades económicas para acceder al empadronamiento o bien por la negativa del titular de la vivienda a efectuar dicha inscripción y, de ser así, que se dé cuenta de las actuaciones realizadas y de las decisiones adoptadas en relación con el acceso al padrón.
A estos efectos, procede solicitar la información correspondiente a los años 2020 2021 y 2022, sin que interese a esta institución conocer los datos personales que puedan existir, sino la descripción de los casos y actuaciones subsiguientes en sus líneas generales.
d) Los órganos que intervengan en la gestión de los empadronamientos de personas en situaciones especiales (grave exclusión social, personas sin hogar que residan en la calle, etcétera).
e) Otras consideraciones que se juzguen convenientes en relación con el asunto suscitado, si así se ve pertinente”.
En respuesta a la solicitud, el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña remitió tres informes, que constan incorporados al expediente: informe del Área de Servicios Sociales, Acción Comunitaria y Deporte, informe del Área de Seguridad Ciudadana e informe del Área de Educación, Participación Ciudadana y Juventud (anexos 1, 2 y 3).
2. La apertura de la actuación fue comunicada también a la Federación Navarra de Municipios y Concejos, a la que se remitió un escrito similar (no referido en particular a Pamplona/Iruña) y se le solicitó que informara acerca de los siguientes extremos:
“a) Si la Federación ha tenido conocimiento de que algunos de los supuestos expresados en el punto 2 se puedan estar produciendo en algún municipio navarro (en referencia a casos de extorsiones o vetos).
b) Si, en el caso de que así sea, se ha llevado a cabo algún análisis o reflexión sobre las posibles actuaciones a implementar al respecto.
c) Si se tiene conocimiento de que existan diferentes criterios y/o interpretaciones para la aplicación de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, en los diferentes municipios de la Comunidad Foral.
d) Si, en el caso de que así sea, se ha planteado la posibilidad de consensuar una aplicación homogénea para todos los municipios asociados, en aras a facilitar el empadronamiento como primer paso para poder acceder al ejercicio de otros derechos esenciales para la ciudadanía y evitar también desigualdades de índole territorial.
e) Otras consideraciones que se juzguen convenientes en relación con el asunto suscitado, si así se ve pertinente”.
La Federación Navarra de Municipios y Concejos emitió el informe correspondiente, también incorporado al expediente (anexo 4).
3. Recibidos los informes iniciales, se comunicó lo actuado y lo informado a una serie de entidades sociales que atienden a personas en situaciones de exclusión o dificultad, considerando que, en el origen de la actuación, como ha quedado reflejado, había incidido lo expuesto por aquellas sobre la problemática que es objeto del expediente.
Por parte de dichas entidades, se recibieron sendos escritos, igualmente incorporados al expediente, que, en líneas esenciales, vienen a ratificar lo denunciado (anexos 5 y 6).
4. Asimismo, se cursó una petición de informe complementario al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña sobre los siguientes extremos:
“a) Informe sobre los casos de empadronamiento por la vía a que se alude en el informe del Área de Educación, Participación Ciudadana y Juventud (denominada como “alta de oficio”), referente a los supuestos en que propietarios de viviendas o titulares de contratos de alquiler niegan la autorización a los solicitantes.
Interesa conocer el número de empadronamientos materializados por esta vía en cada uno de los siguientes años: 2018, 2019, 2020, 2021, 2022.
b) Informe sobre cuántas personas han sido empadronadas en la sede o sedes del servicio social municipal (unidad de barrio u otra unidad de servicios sociales).
Interesa conocer el número de empadronamientos producidos en dichas sedes en cada uno de los siguientes años: 2018, 2019, 2020, 2021, 2022.
c) Informe sobre cuál es el periodo que considera el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña a efectos de entender verificada la “habitualidad” de la residencia en el municipio determinante del empadronamiento (días o meses de permanencia exigidos para proceder a la inscripción) y cómo se comprueba o certifica dicha residencia.
Interesa disponer asimismo del documento (instrucción, circular o similar) que sustente el criterio aplicado.
d) En relación con lo señalado en el apartado d) del informe del Área del Área de Servicios Sociales, Acción Comunitaria y Deporte (órganos intervinientes en el empadronamiento de personas en situaciones especiales):
- Que se informe más detalladamente acerca de los órganos, unidades administrativas y cargos intervinientes para verificar situaciones de residencia de personas sin domicilio (unidades de barrio, programa de alta exclusión, responsables técnicos de programa, etcétera) y de su función en el análisis de los casos, así como del concreto procedimiento que se sigue (valoración inicial, propuesta de empadronamiento, autorización, etcétera). En particular, que se informe cuáles son los programas cuyos responsables intervienen para autorizar el empadronamiento.
- Que se indiquen las causas en que, emitido y elevado informe favorable por parte de los profesionales de las unidades de barrio y del programa de alta exclusión, el empadronamiento puede ser denegado por el respectivo responsable técnico de programa.
- Que se indique qué vía de impugnación o recurso tienen los interesados ante la no emisión del informe inicial por el profesional de la unidad de barrio o del programa de alta exclusión que conoce el caso, y ante la no autorización por parte del responsable del programa correspondiente en supuestos en que aquel informe sea elevado. Asimismo, que se informe si se entrega a los interesados un documento denegatorio y si se les comunica sobre la citada vía impugnatoria.
- Que se aporte una copia de la documentación que conste en la entidad local acerca de los casos en que se haya emitido informe inicial por parte del profesional de la unidad de barrio o del programa de alta exclusión y el empadronamiento no haya sido autorizado por el responsable del programa. Interesa conocer los casos referidos al año 2022.
e) Si así se ve pertinente, puede asimismo el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña formular las consideraciones que estime procedentes acerca de lo manifestado en los escritos de las entidades sociales que se adjuntan”.
En respuesta a esta última petición se recibieron dos informes, uno del Área de Servicios Sociales, Acción Comunitaria y Deporte, y otro del Área de Educación, Participación Ciudadana y Juventud, que constan también en el expediente (anexos 7 y 8).
5. Por último, se comunicó la tramitación de la actuación al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, al tener la institución conocimiento de que aquel estaba impulsando un estudio relacionado con la cuestión suscitada.
Dicho Departamento comunicó recientemente que el estudio se encuentra a falta de determinadas actuaciones para su culminación.
6. La problemática suscitada -dificultades o trabas que encuentran personas en situación de exclusión o desfavorecidas para acceder al padrón municipal-, conecta con previsiones de la Ley de Bases de Régimen Local.
Esta norma regula el acceso al padrón municipal, disponiendo, en su artículo 15.1, que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente”.
El artículo 16.1 de la referida ley prevé que el Padrón es “el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.
7. El empadronamiento, además de una obligación, en cuanto prueba ordinaria de la residencia efectiva en un municipio, se erige en la práctica en vía u obstáculo para el ejercicio de diferentes derechos esenciales por parte de los ciudadanos y ciudadanas (acceso a la prestación sanitaria, acceso a prestaciones sociales básicas, acceso a la escolarización, ejercicio del derecho a la vivienda, etcétera), derechos por los que esta institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha de velar ante las Administraciones públicas.
La falta de empadronamiento, por lo tanto, en la medida en que puede dificultar sobremanera la prueba de la residencia ante las Administraciones públicas, que tienden a exigir el documento oficial correspondiente, puede afectar de forma directa y negativa al disfrute de los derechos de los afectados.
8. En relación con esta cuestión, por la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictaron instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
Dichas instrucciones contienen criterios de empadronamiento en situaciones especiales, con la voluntad de favorecer el acceso al padrón en estos casos en los que, existiendo situaciones de residencia habitual, no son las ordinarias, por concurrir circunstancias de exclusión o de falta de una vivienda. En tal sentido, se recoge:
“Empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio. Como se ha indicado anteriormente, el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio y de la misma manera que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda, lo es también de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. En consecuencia, las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc. e incluso ausencia total de techo) pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón.
Las situaciones más extremas pueden plantear la duda sobre la procedencia o no de su constancia en el Padrón municipal. El criterio que debe presidir esta decisión viene determinado por la posibilidad o imposibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio que figure en su inscripción. En el caso de que sea razonable esperar que esa comunicación llegue a conocimiento del destinatario, se le debe empadronar en esa dirección.
La correcta aplicación de este criterio determina, por un lado, que se deba aceptar como domicilio cualquier dirección donde efectivamente vivan los vecinos, y, por otro, que pueda y deba recurrirse a un «domicilio ficticio» en los supuestos en que una persona que carece de techo reside habitualmente en el municipio y sea conocida de los Servicios Sociales correspondientes.
Las condiciones que deberían cumplirse para este tipo de empadronamiento son las siguientes:
– Que los Servicios Sociales estén integrados en la estructura orgánica de alguna Administración Pública o bajo su coordinación y supervisión.
– Que los responsables de estos Servicios informen sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que se pretende empadronar.
– Que los Servicios Sociales indiquen la dirección que debe figurar en la inscripción padronal con referencia en el callejero municipal y se comprometan a intentar la práctica de la notificación cuando se reciba en esa dirección una comunicación procedente de alguna Administración Pública.
En estas condiciones, la dirección del empadronamiento será la que señalen los Servicios Sociales: la dirección del propio Servicio, la del Albergue municipal, la del punto geográfico concreto donde ese vecino suela pernoctar, etc.
Evidentemente, para practicar este tipo de inscripción no es necesario garantizar que la notificación llegará a su destinatario, sino simplemente que es razonable esperar que en un plazo prudencial se le podrá hacer llegar”.
Estos criterios son reflejo de la naturaleza del Padrón Municipal, registro administrativo destinado a recoger la realidad residencial de las personas, independientemente de otras circunstancias.
9. En referencia al modo de acceder al Padrón, es habitual y ordinario que, en principio, juegue un papel relevante la acreditación de un título de ocupación de una vivienda enclavada en el territorio municipal (propiedad o alquiler), lo que otorga peso o incidencia a la voluntad de la persona que sea propietaria del inmueble.
En tal contexto, y dado que, como se ha reflejado, el Padrón puede constituir la “llave” para el ejercicio de derechos reconocidos o el acceso a prestaciones, es dable, particularmente en situaciones de exclusión social o de riesgo de los interesados, que se den casos como los denunciados por las entidades sociales, de veto (puede que, por diversas razones, al titular no le interese que aflore un arrendamiento) o, incluso, de chantaje o extorsión (puede prevalerse de su posición para obtener un beneficio ilícito, condicionando su manifestación de voluntad favorable al empadronamiento).
Más allá de que tales actuaciones sean perseguibles por otras vías, entendemos que, en lo posible, el ayuntamiento competente (el de Pamplona/Iruña, en este caso) debe tener una actitud proactiva en el reflejo de las realidades residenciales, que impida o reduzca el peso de la voluntad del propietario, de forma que la misma no sea plenamente determinante.
En este sentido, en principio, parecería adecuada la vía que se señala en los informes municipales para casos en que se manifiesta la negativa de la parte propietaria, denominada “alta de oficio”, según la cual se instaría al interesado a solicitarla y se procedería a la inscripción padronal previa comprobación de la realidad residencial por los servicios municipales.
Sin embargo, preguntado el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña por los casos en que se ha producido el acceso al padrón por esta vía en los últimos cinco años naturales, se ha informado que no constan datos desagregados de estas situaciones de veto por parte de la persona propietaria, pues la referida vía se utiliza también para otros casos de dificultades probatorias de la residencia (pérdida de títulos de propiedad, viviendas de propiedad de personas fallecidas, etcétera).
A la vista de todo ello, considerando, además, que la actitud proactiva en la búsqueda de alternativas de acreditación de las realidades residenciales conecta con el deber de los poderes públicos de remover los obstáculos que impidan a los ciudadanos y ciudadanas la igualdad real y efectiva, así como el pleno disfrute de sus derechos, vemos pertinente que se potencie la citada vía, con vistas tanto a que se reflejen dichas realidades, como, siquiera indirectamente, a evitar o minimizar conductas abusivas como las relatadas.
10. Por otro lado, se ha venido a expresar que la falta de un criterio definido acerca del periodo exigido para verificar el requisito de “habitualidad” de la situación residencial genera o puede generar situaciones discriminatorias o arbitrarias para unos u otros ciudadanos, lo que afectaría especialmente a personas “sin techo” o en infraviviendas.
A este respecto, en el informe del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, se indica que no existe una instrucción a este respecto y que quedaría a juicio de cada profesional la valoración del arraigo y el conocimiento del caso, sin que puedan estandarizarse los plazos. No obstante ello, se señala que se está trabajando en la temporalización del arraigo y que, a tal fin, se han mantenido reuniones de trabajo con los departamentos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra competentes en las materias migratoria y de derechos sociales, así como con la Federación Navarra de Municipios y Concejos.
Esta última entidad ha venido a manifestar en su informe que, en relación con esta noción de habitualidad, sería conveniente una mayor definición por parte en las instrucciones del Instituto Nacional de Estadísticas relativas al Padrón.
En referencia a esta cuestión, esta institución, aun reconociendo la dificultad para predeterminar de forma taxativa el tiempo preciso para que se verifique la circunstancia de habitualidad, ve pertinente formular las siguientes consideraciones:
a) A fin de procurar garantizar una cierta coherencia de las decisiones adoptadas en el ámbito interno municipal, es razonable que se fijen unos criterios o parámetros temporales de referencia (máxime cuando, como sucede en el caso Pamplona/Iruña, pueden actuar diferentes unidades y profesionales, en base a una división territorial o funcional), sin perjuicio de que no se cierre la posibilidad de apreciar circunstancias excepcionales en casos debidamente motivados.
b) Y, por otro lado, habida cuenta de ese papel relevante del empadronamiento para el ejercicio de derechos de los interesados, ha de orientarse a que los casos de duda se resuelvan en sentido favorable para estos, es decir, procediendo a la inscripción, y sin exigencia de tiempos de permanencia excesivos. Entendemos que es de todo punto preferible una inscripción padronal errónea que la omisión de una inscripción debida, por lo que las dudas han de resolverse en el sentido más favorable para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas.
Además, en la determinación de tales criterios o parámetros de referencia, podría ser conveniente propiciar la participación de las entidades sociales que actúan en el ámbito de la exclusión social, en cuanto son también especialmente conocedoras de la problemática y realidades que afectan a estas personas en situaciones de dificultad.
11. Finalmente, vemos pertinente sugerir al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que valore adoptar medidas para procurar contar con un mayor grado de documentación y registro de las situaciones a que nos venimos refiriendo, con vistas a procurar garantizar en mayor grado los derechos de las personas afectadas.
Según obra en los informes municipales, como se ha apuntado, no consta registro de los supuestos de “alta de oficio” en los casos en que existe oposición de los propietarios al empadronamiento. Tampoco constan casos de denuncias de extorsión o de veto por parte de propietarios para acceder a dicho empadronamiento. Ni se han registrado denegaciones de inscripciones propuestas por los profesionales de los servicios sociales de base, a pesar de que en el procedimiento se prevé la intervención de los responsables de programa correspondientes.
Entendemos que es posible que parte de este tipo de situaciones a los que nos hemos referido y, en algunos casos, de trabas indebidas para el acceso al padrón, denunciadas por las entidades sociales, se puedan producir en un ámbito ajeno a los registros administrativos, pero consideramos que, a fin de diagnosticar esta realidad social, podría ser conveniente realizar un mayor esfuerzo en esta documentación.
En esta línea, parece razonable que se registren las demandas de empadronamiento que se formulen por los interesados, incluso aunque las mismas sean planteadas de manera no formalizada ante los profesionales de los servicios sociales, así como las denegaciones o atenciones de tales demandas que se produzcan, ya sea en los propios servicios sociales de base (profesionales de las unidades de barrio) o en otras instancias (responsables de programas). Y, asimismo, que, en caso de producirse denegaciones, las mismas sean motivadas y se indique a los interesados las vías de impugnación para la defensa de sus derechos e intereses legítimos.
12. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, en relación con el empadronamiento de personas en situaciones de exclusión que carecen de vivienda o residen en infraviviendas, o que padecen vetos o condicionamientos indebidos por parte las personas propietarias de viviendas o habitaciones alquiladas, que:
a) Procure alternativas para los casos en que dichos propietarios impidan o condicionen indebidamente el empadronamiento de personas, con vistas a favorecer este y a reflejar la realidad residencial, siendo proactivo en la utilización de la denominada “alta de oficio”, sin perjuicio de la correspondiente comprobación municipal.
b) En su ámbito interno, y sin perjuicio de buscar también la coordinación con otras entidades, trabaje en la elaboración de unos criterios o parámetros generales para proceder al empadronamiento en situaciones especiales, en casos de personas sin vivienda o en infraviviendas, procurando la coherencia y la no discriminación en la toma de decisiones, contando para ello con la participación de las entidades sociales que atienden a personas en exclusión. Y que, en casos que puedan resultar dudosos, se resuelva a favor del empadronamiento de los interesados, con vistas a procurar garantizar sus derechos.
c) Valore adoptar medidas para procurar contar con un mayor grado de documentación y registro de las situaciones referidas (demandas de empadronamiento, negativas, constancia de impedimentos de las personas propietarias, utilización de vías alternativas al empadronamiento con autorización de las mismas, etcétera) y que, en todo caso, las denegaciones, de producirse, se formalicen expresamente, por escrito y con indicación a los interesados de las vías impugnatorias correspondientes.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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