Partekatu edukia
Gizarte ongizatea
Gaia: La carencia de medios o de recursos que padecen las áreas de valoración de desprotección de menores y gestión de las situaciones de guarda, ante el incremento de los casos que deben atender.
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Consejera de Interior, Función Pública y Justicia
Señoras Consejeras:
1. El 6 de junio de 2023 esta institución inició la actuación de oficio referenciada, tras haberse publicado que los trabajadores y trabajadoras de la Sección de Valoración de las Situaciones de Desprotección y de la Sección de Gestión de la Guarda y Ejecución de Medidas Judiciales, ambas de la Subdirección de Familia y Menores de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, denunciaban la carencia de medios o de recursos que padecen ante el incremento de los casos que deben atender.
Según se venía a manifestar, los profesionales de ambas secciones, que atienden los casos de desprotección de la infancia más graves en Navarra, estarían desbordados y no darían abasto para tratar debidamente y a tiempo los casos que deben abordar, por falta de medios suficientes.
Se expresaba que los casos de desprotección detectados por los servicios sociales de base y por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia no pueden ser valorados con la celeridad que es exigible.
Asimismo, se indicaba que esta falta de medios afecta también, además de a los menores, a las familias de acogida, que perciben un alargamiento de los plazos de respuesta y una demora en la toma de decisiones, y que ven mermada la necesaria formación que precisan.
Se reivindicaba públicamente, en definitiva, la necesidad de dotar a las citadas secciones de recursos y personal suficientes para acometer la tarea encomendada.
A la vista de ello, esta institución solicitó información al Departamento de Derechos Sociales sobre la problemática suscitada por los profesionales. En concreto, sin perjuicio de las consideraciones que se estimaran pertinentes sobre el asunto, interesaba a esta institución que se informara acerca de:
a) Los Técnicos adscritos tanto a la Sección de Valoración de las Situaciones de Desprotección, como a la Sección de Gestión de la Guarda y Ejecución de Medidas Judiciales (número y perfiles profesionales), por referencia a los ejercicios 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022.
b) Casos atendidos por una y otra sección, respectivamente, en el mismo periodo de referencia.
2. En respuesta a la solicitud, se recibió un informe del Departamento de Derechos Sociales en el que se señalaba lo siguiente:
“- Obran en poder del Defensor del Pueblo los datos anuales de los menores atendidos en el sistema de protección. Como bien sabe, en el año 2019 se produjo un incremento importante ante el rápido flujo de llegada de menores migrantes no acompañados. En el año 2020 se redujo discretamente el número total de menores atendidos en el sistema, coincidiendo también con una reducción del flujo de menores migrantes, y desde entonces se ha mantenido estable.
- Desde el Departamento de Derechos Sociales, se ha intentado adecuar los recursos para la atención de los niños, niñas y adolescentes a la demanda existente, tanto los recursos propios (personal de la subdirección de familia y menores) como externos:
a) En el año 2016, en las secciones de valoración de las situaciones de desprotección y gestión de la guarda y ejecución de medidas judiciales (aunque tenían una estructura distinta), había un total de 29 puestos de trabajo, contando el personal administrativo y las jefaturas de sección y negociado. En el momento actual, el número de puestos es de 39. Esto supone un incremento de personal del 34%, sobre todo a expensas del personal técnico (se ha pasado de 9 a 14 trabajadoras sociales y de 7 a 10 psicólogos/as). Este incremento se ha producido fundamentalmente a partir de 2019.
b) Así mismo, se han incrementado el número de recursos disponibles para la atención de los menores a través de los conciertos sociales suscritos con las entidades que gestionan tanto los servicios de acogimiento residencial como los servicios preventivos. Hay que tener en cuenta que en 2019 fue necesario incrementar los recursos residenciales para acoger el flujo de menores migrantes, generando en aquel momento recursos específicos, que actualmente se han ido consolidando e incorporando al sistema general de protección, quedando sólo un recurso específico de acogida (Centro de Observación y Acogida de Marcilla de 40 plazas). Más allá de este hecho, también se han incrementado el resto de recursos a lo largo de los últimos años: a. En 2019, Fundación Gizain asume la gestión del Centro de Observación y Acogida destinado a menores hasta 14 años (que antes se llamaba de protección). En ese traspaso, se aumentan en 3 plazas la capacidad del recurso (de 12 a las 15 actuales). En febrero de 2023, se abrió un recurso adicional a este COA, con 8 plazas, para dar respuesta a la alta demanda existente en ese momento de situaciones de valoración con asunción de la guarda. El recurso se mantiene a fecha actual.
b. En 2022, Fundación Gizain asume también la gestión del Centro de Observación y Acogida destinado a menores entre 14 y 17 años (antes llamado de conflicto), que en 2016 tenía 10 plazas autorizadas. A lo largo de estos años, ha sido necesario ir incrementando su capacidad, siendo actualmente de 18 plazas, distribuidas en dos espacios diferenciados.
c. En 2019, se firmó un nuevo concierto social para la gestión de las medidas de reforma, con ampliación de los recursos destinados a este fin: se ampliaron las plazas de internamiento en régimen cerrado que pasaron de 22 a 25, se consolidó el recurso de cumplimiento de medidas judiciales en grupo educativo de 6 plazas que se había creado en 2016, se crearon 10 plazas de acompañamiento a la vida autónoma y se incrementaron los programas ambulatorios de educación de adolescentes y de violencia filioparental. Así mismo, se creó un nuevo centro para cumplimiento de medidas judiciales en régimen semiabierto (10 plazas) que, en 2020, y dada la evolución de la demanda, se reconvirtió en Acogimiento residencial especializado del sistema de protección. Por último, también en 2020, se inauguró el centro de día de justicia juvenil, gestionado por Fundación Gizain.
d. En relación a los recursos de acogimiento residencial, el incremento desde 2015 también ha sido significativo. En esa fecha (agosto de 2015), el sistema contaba con 157 plazas residenciales en diferentes recursos y 40 plazas de autonomía en medio abierto. A través de los nuevos conciertos firmados en 2019 y 2021, actualmente contamos con 271 plazas en recursos residenciales (161 en acogimiento residencial básico incluidas 3 plazas para madres gestantes, 30 en acogimiento especializado y 80 en pisos de autonomía) y otras 80 plazas de autonomía en medio abierto. Esto supone un incremento del 72% en recursos residenciales y del 100% en recursos de autonomía en medio abierto.
e. Por último, señalar que, en el último concierto de 2021, también se ha invertido significativamente en los programas preventivos, con un incremento importante del programa de intervención familiar (PEIF) y del servicio de acompañamiento al acogimiento familiar y la adopción (SAFAYA), servicio este último que ha vuelto a incrementarse en 2023.
- El malestar de los y las profesionales de la subdirección de familia y menores, fundamentalmente de las dos secciones mencionadas, es una realidad que se viene arrastrando desde hace muchos años. Existe un informe de 2014 elaborado por el Servicio de Organización y Modernización de la Dirección General de Función Pública, en el que se intenta analizar las cargas de trabajo para dar respuesta a las quejas ya presentes en aquel momento. De las propuestas mencionadas en dicho informe, se han podido implementar algunas, como son:
a) “Propuesta 3”. Convocatoria de plazas fijas: la eventualidad ha sido importante a lo largo de estos años por falta de convocatorias, hecho que se ha subsanado estos años con las últimas convocatorias y el proceso de estabilización.
b) “Propuesta 5”. Evaluación de riesgos laborales. En el mes de febrero de 2023 se presentó la evaluación de riesgos psicosociales realizada por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, habiéndose constituido un grupo de trabajo en la propia subdirección para implementar las medidas que sea posible abordar.
c) “Propuesta 7”. Creación de un pull administrativo. Se llevó a cabo la pasada legislatura, creando una jefatura de negociado administrativo.
d) “Propuesta 8”. Dimensionamiento adecuado de los recursos externos (explicado más arriba el crecimiento paulatino de recursos).
e) Otras propuestas de dicho informe relativas a la simplificación de los procesos administrativos (circuito de resoluciones, tramitación de expedientes, etc.) y a la organización del trabajo, se han realizado o están en proceso de hacerlo.
Sin embargo, otras propuestas que para el personal de la subdirección son claves para mejorar la situación vivida de sobrecarga no se han podido implementar, y son:
a) “Propuesta 2”. Modificación en los procesos de selección. El personal viene reivindicando la existencia de puestos técnicos específicos para la contratación de profesionales en estas dos secciones de la subdirección de familia y menores. El trabajo requiere de un conocimiento técnico especializado, más allá de las competencias adquiridas con las titulaciones generalistas exigidas (psicología, trabajo social, educación social). El hecho de que accedan profesionales sin dicha formación, supone un proceso de aprendizaje en el puesto de trabajo que se puede extender durante un tiempo prolongado (mayor de 6 meses), lo que conlleva una mayor lentitud en la valoración y en el acompañamiento de los procesos. En el informe de 2014, ya se recomendaba desde el Servicio de Organización y Modernización de Función Pública, la convocatoria de pruebas específicas para cubrir dichos puestos. Desde el Departamento de Derechos Sociales solicitamos a la Dirección General de Función Pública en 2019 (también se había planteado anteriormente), la posibilidad de solicitar titulación específica para acceder a los puestos técnicos de ambas secciones y de esta forma disminuir los riesgos profesionales derivados de la inseguridad generada por la falta de conocimiento de la materia. Dicha solicitud fue denegada, aduciendo que no existe una titulación reconocida a tal efecto. Tenemos pendiente una nueva reunión con la Dirección de Función Pública para retomar la petición.
De forma paralela y para paliar esta carencia, desde el Departamento hemos propuesto el diseño de una formación específica para los y las profesionales que se incorporen a la subdirección en formato de autoformación online, que permita un conocimiento rápido y básico del sistema de protección, de las leyes y normas que lo regulan y de las herramientas de gestión básicas para la tramitación de los casos. Más allá de otras propuestas de formación más específicas dirigidas a todas las personas del equipo y que permita la formación continua.
b) “Propuesta 4”. Cobertura de plazas vacantes. En el informe de 2014, también recomendaban garantizar la disponibilidad de listas de contratación temporal activas en todo momento. La tardanza en cubrir las plazas vacantes por bajas o traslados también ha supuesto un elemento importante de malestar entre la plantilla. Esta cobertura depende de Función Pública. En 2022, ante la no existencia de listas de contratación temporal de educadores sociales y, por lo tanto, la imposibilidad de contratar dichos perfiles profesionales, se instó a Función Pública desde la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, como organismo autónomo, a modificar la estructura de la misma, de forma que ambas secciones de la subdirección de familia y menores pasaran a regirse, a efectos de contratación, por los mismos principios que los centros propios de la ANADP. De esta forma, desde el organismo autónomo podíamos generar listas de contratación solicitándolas al Servicio Navarro de Empleo (hecho que en aquel momento no era posible realizar desde Función Pública). Sin embargo, esta modificación no ha tenido apenas repercusión en la gestión de la plantilla, ya que desde Función Pública no acceden a que desde la ANADP hagamos directamente los llamamientos para la contratación del personal técnico (tampoco para el resto de los centros dependientes de la ANADP, salvo para los puestos de cuidadores y servicios generales), lo que no ha mejorado la agilidad para cubrir las plazas. Esto provoca una disminución efectiva del número diario de personas en sus puestos de trabajo. No existe normativa alguna por la que la ANADP no pueda realizar directamente estos llamamientos.
c) Junto a estas dos propuestas no resueltas, existe una tercera demanda por parte del personal de la subdirección, que podría redundar en la disminución de la temporalidad del personal y por ende en la mejora de la eficacia de la actividad desarrollada, ya que se retendría el conocimiento adquirido. Dicha demanda es la generación de un complemento económico que incentivara a los y las profesionales a elegir y permanecer en las secciones de valoración de las situaciones de desprotección y de guarda y ejecución de medidas judiciales. Desde el Departamento de Derechos Sociales consideramos que dicho complemento está justificado dada la especial dificultad de la materia de intervención y los riesgos a los que el personal se ve expuesto. Esta propuesta también fue rechazada por la Dirección de Función Pública.
- Por último, señalar en relación a la queja de las familias de acogida, que los retrasos y alargamiento de los plazos de respuesta están relacionados con los problemas de personal (tardanza en la cobertura de plazas vacantes, alta rotación en los puestos de trabajo) que ha condicionado en el último año los planes de formación a las nuevas familias acogedoras. En estos momentos, y con el apoyo de los Fondos Europeos de Recuperación y Resiliencia, se está poniendo en marcha una campaña de captación de familias de acogida y se prevé incrementar los procesos formativos.
- Como se ha comentado, se ha constituido un grupo de trabajo con los y las profesionales de las tres secciones de la subdirección de familia y menores, para abordar los riesgos expuestos en el informe del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales e ir implementando las medidas que puedan ser necesarias, recabando la colaboración del Departamento competente en materia de Función Pública”.
3. A tenor de lo señalado por el Departamento de Derechos Sociales, la institución vio pertinente recabar también informe del Departamento de Interior, Función Pública y Justicia.
Dicho Departamento ha informado:
“1º.- En el marco de dicha actuación, el Departamento de Derechos Sociales, con fecha de 16 de agosto, emitió informe, donde se alude a una serie de medidas adoptadas o emprendidas para procurar mejorar la problemática a la que se refiere la actuación.
2º.- Sobre la cuestión planteada, el Servicio de Gestión de Personal de la Dirección General de Función Pública informa que en la propuesta de oferta de empleo pública del año 2023 se incluyen todas las vacantes existentes en la plantilla de los puestos de trabajo de Trabajador Social y Psicólogo, entre otros, para su provisión por personal con carácter fijo.
En el nuevo Decreto Foral de estructura que se está tramitando, la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas asumiría la competencia para los llamamientos y contratación temporal del personal adscrito a su unidad orgánica, sin que a fecha de hoy se pueda constatar esta afirmación dado que todavía no se ha publicado en el Boletín Oficial de Navarra el Decreto Foral por el que se aprueba los estatutos de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas.
Por otra parte, la Dirección General de Función Pública está realizando un estudio de los puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra para identificar las necesidades específicas de las unidades, dentro del marco normativo y económico”.
4. La cuestión suscitada en la actuación conecta con lo preciso de que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra cuente con los recursos y dotaciones suficientes para acometer adecuadamente las funciones encomendadas por la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad.
Como ha quedado reflejado, trabajadores de las unidades competentes para valorar situaciones de desprotección de los menores y para gestionar la guarda de estos venían a denunciar públicamente que se encuentran desbordados, con la consiguiente afección para el servicio, los menores y sus familias.
Por parte de los órganos administrativos competentes se concluye que se han valorado y adoptado algunas medidas para mejorar la situación. Otras, según se expone, no han podido materializarse.
Esta institución, con ocasión de sus sucesivos informes anuales al Parlamento de Navarra, viene expresando que las cifras de menores atendidos por el sistema de protección, y la tendencia de crecimiento de las mismas que se aprecia en la última década, son indicativas de lo preciso de evaluar y, en su caso, reforzar la dotación de los órganos administrativos y equipos de intervención actuantes.
En relación con esta necesaria dotación de recursos, procede hacer constar que la Ley Foral 12/2022 declara la prioridad presupuestaria (artículo 5), señalando que: “La Administración de la Comunidad Foral contemplará en sus presupuestos, de forma prioritaria, las actividades de prevención, detección de dificultades de forma temprana y activación de medios para resolverlas, promoción, atención, formación, protección, reinserción, integración y ocio de los menores de esta Comunidad Foral, incrementando los mismos, como mínimo, en la misma medida en que se incremente el techo de gasto cuando haya incrementos. En caso de que el techo de gasto no se incremente se mantendrán, si las necesidades derivadas del objeto de esta ley foral no han disminuido”.
Se aprecia, por lo tanto, la voluntad de legislador de priorizar las dotaciones en esta materia de protección del menor.
Esta institución valora positivamente las medidas a que se alude en los informes recibidos y es consciente de que, en la resolución de la problemática, pueden incidir diferentes factores. Pero, en todo caso, visto lo denunciado por los profesionales y constatada la evolución al alza de los indicadores de actividad en la materia, se ve pertinente recomendar que se prioricen e intensifiquen los esfuerzos para dotar adecuadamente las unidades competentes en las áreas de valoración y gestión de las situaciones de guarda, con vistas a proteger tanto el buen funcionamiento del servicio como, especialmente, los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y de sus familias, incluidas las de acogida, que pueden verse afectados.
5. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia que, con la colaboración que sea precisa, se prioricen e intensifiquen los esfuerzos para dotar adecuadamente las unidades competentes en las áreas de valoración de desprotección de menores y gestión de las situaciones de guarda, con vistas a proteger tanto el buen funcionamiento del servicio como, especialmente, los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y de sus familias, incluidas las de acogida, que pueden verse afectados.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y el Departamento de Interior, Función Pública y Justicia informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
Partekatu edukia