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Gaia: Falta de eficacia y celeridad en la gestión de una convocatoria para la contratación de Guardas Forestales y en la evaluación de los documentos aptos para concurrir a la misma
ANTECEDENTES
1. Con fecha 23 de noviembre de 2007, tuvo entrada en esta Institución una queja formulada por Don [?], en relación al desarrollo del concurso- oposición para cubrir 28 plazas de Guarda Forestal al que ha concurrido, y a su exclusión de unas listas para la contratación temporal de las que formaba parte desde enero de 2007.
Exponía en su escrito que debido a su interés por trabajar como Guarda Forestal, y dado que con la aprobación del Decreto Foral 132/2005, de 3 de noviembre, por el que se regula el régimen específico del personal de Guarderío, se introdujo un nuevo requisito que exigía poseer el Título específico de F.P para poder acceder a las convocatorias posteriores al 1 de enero de 2007, logró acceder a este ciclo formativo, para lo que tuvo que renunciar a su empleo y a sus estudios de Bachiller en horario nocturno. Cabe mencionar que dicho requisito fue modificado mediante el Decreto Foral 4/2007, de 15 de enero, en el sentido de ampliar temporalmente el plazo para la exigencia del título específico de Formación Profesional hasta el 1 de julio de 2007.
El día 7 de marzo de 2007 fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra la convocatoria para la provisión de 28 plazas del puesto de trabajo de Guarda Forestal, aprobada por Resolución 504/2007, de 19 de febrero, del Director General de Función Pública. En ella se exigían varios requisitos para poder ser admitido a la misma, entre los que se fijaba como requisito de titulación el estar en posesión del título de Bachiller, Técnico Superior en Formación Profesional o equivalente. El interesado aportó el certificado de haber superado la prueba de acceso a ciclo formativo para mayores de 25 años, siendo informado telefónicamente de la insuficiencia de la titulación aportada, resultando posteriormente excluido de la lista provisional de la referida convocatoria, aprobada por Resolución 504/2007, de 19 de febrero, del Director General de Función Pública.
Se da la circunstancia de que anteriormente el interesado había concurrido a una convocatoria para la constitución de una relación de aspirantes al desempeño de puestos de trabajo de Guarda Forestal para contratación temporal, aprobada por Resolución 1334/2006, de 22 de mayo, del Director General de Función Pública. En dicha convocatoria se exigían los mismos requisitos de titulación que en la convocatoria para participar en el referido concurso-oposición, y en esta ocasión se aceptó el certificado de haber superado la prueba de acceso a ciclo formativo para mayores de 25 años como titulación válida, incluyendo al interesado en la lista temporal de contratación tras haber superado la correspondiente prueba.
Tras haber alegado dicho extremo, la Dirección General de Función Pública optó por excluir a Don [?] de la relación de aspirantes a la contratación temporal como Guarda Forestal, al haber advertido un error consistente en haber admitido al interesado sin que hubiese presentado la titulación requerida. Dicha exclusión se reflejaba en la Resolución 3634/2007, de 12 de noviembre, del Director General de Función Pública.
A todo ello hay que añadir el malestar mostrado por el interesado debido al excesivo tiempo transcurrido entre la publicación de la convocatoria en el BON (7 de marzo de 2007), y la publicación de la lista provisional de admitidos y excluidos (publicada en el BON de 7 de diciembre de 2007, fecha posterior a la de la interposición de su queja), lo que, en su opinión, causa perjuicios a las personas que han concurrido a la convocatoria.
2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, con fecha de 4 de diciembre, se solicitó informe al Consejero de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra sobre la cuestión planteada en la queja.
Con fecha de 3 de enero de 2008, tiene entrada en esta Institución el informe de la Administración, en el que literalmente se recoge lo siguiente:
"Mediante escrito de 4 de diciembre de 2007 el Defensor del Pueblo solicita informe en relación con determinados extremos relacionados con la exclusión de don [?] de la lista de aspirantes a la contratación temporal como Guarda Forestal, así como con su previsible inadmisión de la convocatoria de concurso-oposición del mismo puesto de trabajo, cuestiones en relación con las que cabe efectuar las siguientes consideraciones:
1 °.- Por Resolución 504/2007, de 19 de febrero, del Director General de Función Pública, se aprueba la convocatoria para la provisión, mediante concurso-oposición, de 28 plazas del puesto de trabajo de Guarda Forestal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos. La base 2.1.1.c) de dicha convocatoria establece como requisito de admisión, para los aspirantes del turno libre, "estar en posesión del título de Bachiller, Técnico Superior en Formación Profesional o equivalente, o en condiciones de obtenerlo en la fecha en que finalice el plazo de presentación de solicitudes".
Don [?] presentó, dentro el plazo establecido, la correspondiente instancia de participación a la que acompañaba certificación de haber sido declarado apto en la prueba de acceso a ciclos formativos de Grado Superior de Formación Profesional de las familias profesionales pertenecientes al sector profesional Ciencias de la Salud, así como al ciclo "Prevención de Riesgos Laborales".
La Dirección General de Función Pública no es el órgano competente para determinar, con carácter general, la equivalencia de títulos, competencia que corresponde al Ministerio de Educación, razón por la cual esta Dirección General no tiene establecido un cuadro de equivalencias sino que se rige por la normativa y criterios fijados por el citado Ministerio. En aquéllos casos, como el que nos ocupa, en los que existe alguna duda sobre la equivalencia de los títulos presentados se efectúa la correspondiente consulta al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra o, en su caso, a la Alta Inspección de Educación. En este caso, puestos en contacto con el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra se confirma que la calificación como apto que aporta don [?] no se considera equivalente a los títulos exigidos en la convocatoria. Como consecuencia de ello, se ha procedido a incluirlo en la lista provisional de excluidos de la convocatoria, aprobada mediante Resolución 3661/2007, de 12 de noviembre, del Director General de Función pública, publicada en el Boletín Oficial de Navarra n° 152, de 7 de diciembre de 2007.
A este respecto, la única equivalencia establecida a los títulos de bachillerato y formación profesional de segundo grado para el acceso a la función pública es el tener aprobadas las pruebas selectivas de acceso a la Universidad para mayores de 25 años, criterio avalado por la Dirección General de Función pública del Ministerio de Administraciones públicas desde el año 1986.
2°.- Los motivos de la ampliación del plazo para la exigencia del título correspondiente de formación profesional para el acceso al puesto de Guarda Forestal, aprobada por el Decreto Foral 4/2007, de 15 de enero, y que el interesado dice desconocer, obedecen al hecho de que no había sido posible aprobar una última convocatoria sin exigencia del referido título en el plazo establecido inicialmente por el Decreto Foral 132/2005, de 3 de noviembre, tal y como se explica detalladamente en la exposición de motivos del Decreto Foral.
3°.- El retraso en el cumplimiento de los plazos previstos para el desarrollo de la convocatoria aprobada mediante Resolución 504/2007, de 19 de febrero, ha estado motivado por la interposición de varios recursos de alzada que afectaban tanto a la admisión de aspirantes como al desarrollo de las pruebas de selección, lo que impedía continuar con la tramitación del procedimiento hasta que fueran resueltos. Conviene mencionar a este respecto que uno de los recursos interpuestos fue estimado parcialmente mediante Orden Foral 320/2007, de 18 de julio, del Consejero de Presidencia, Justicia e interior, en la que se ordenaba la apertura de un nuevo plazo de presentación de instancias de participación en la convocatoria, lo que se llevó a cabo mediante Resolución 2571/2007, de 6 de agosto, del Director General de Función pública, publicada en el Boletín Oficial de Navarra 109, de 3 de septiembre de 2007.
4°.- Mediante Resolución 1334/2006, de 22 de mayo, del Director General de Función Pública se aprueban las convocatorias para la constitución, a través de pruebas selectivas, de dos relaciones de aspirantes al desempeño de puestos de Guarda Forestal, una para la contratación temporal y otra para la formación, en situación de servicios especiales. Respecto de los aspirantes a la contratación temporal, la base 2.1.c) de la convocatoria establece el mismo requisito de titulación establecido en la convocatoria del concurso oposición.
La base 5.3.3 del apartado 111 "Normas comunes a las dos convocatorias" determinaba que los aspirantes que, a la vista de la titulación presentada, no cumplieran los requisitos exigidos en la convocatoria serían excluidos del proceso selectivo por el Director General de Función Pública. Dicha titulación debía ser presentada, de acuerdo con la base 5.3.2, durante la fase de valoración de méritos de los aspirantes, a realizar por el Tribunal, aunque no se especificaba el órgano que debía efectuar la evaluación de la idoneidad de los títulos presentados, razón por la cual no se llevó a cabo la misma, al entenderse erróneamente desde la Dirección General de Función Pública que ya había sido efectuada por el Tribunal conjuntamente con la valoración de méritos.
Advertido el error durante el proceso de admisión de aspirantes al concurso-oposición de Guarda Forestal, se procedió a la comprobación de los títulos presentados por los aspirantes, constatándose que tres de ellos, entre los que se encontraba don [?], no reunían los requisitos de titulación exigidos, por lo que se procedió a su exclusión de la lista de aspirantes a la contratación temporal como Guarda Forestal".
1. En primer lugar, en lo referido a la excesiva dilación temporal en el desarrollo del proceso selectivo manifestada por el interesado, conviene hacer un análisis cronológico de las diversas actuaciones.
Con fecha de 7 de marzo de 2007 se hace pública la Resolución 504/2007, de 19 de febrero, del Director General de Función Pública, por la que se aprueba la convocatoria para la provisión, mediante concurso-oposición, de 28 plazas del puesto de trabajo de Guarda Forestal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos.
Tras la interposición de varios recursos de alzada a la referida convocatoria, se dictó la Orden Foral 320/2007, de 18 de julio, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, que estimaba parcialmente uno de los recursos interpuestos y ordenaba la apertura de un nuevo plazo para la presentación de instancias. Esta ampliación de plazo se llevó a cabo mediante Resolución 2571/2007, de 6 de agosto, del Director General de Función Pública, publicada en el BON de 3 de septiembre de 2007. Por último, la lista provisional de admitidos y excluidos se publicó en el BON de 7 de diciembre de 2007.
Evidentemente, resulta imprescindible valorar la circunstancia de la estimación parcial de un recurso y la consiguiente apertura de nuevo plazo para la presentación de instancias. Pues bien, a pesar de que ha existido una considerable dilación con respeto a las fechas inicialmente previstas, no obstante, los diversos y necesarios actos administrativos realizados para resolver las incidencias habidas, se han ido produciendo, en general, dentro de los plazos máximos legalmente establecidos para ello, por lo que, en suma, no se puede imputar, en este caso, a la Administración, dilaciones indebidas, esto es, negligencia o pasividad en sus actos.
De esta forma, la convocatoria salió publicada el 7 de marzo, pudiendo interponerse un recurso de alzada en el plazo de un mes. El artículo 115 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), dispone que el plazo para dictar y notificar resolución del recurso de alzada es de tres meses, esto es el 7 de julio. La Orden Foral 320/2007, por la que se estimaba parcialmente uno de los recursos fue dictada el 18 de julio, ordenándose mediante Resolución 251/2007, de 6 de agosto, la ampliación de plazo. Esta Resolución fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra el 3 de septiembre, concediéndose un plazo de 15 días naturales para la presentación de nuevas solicitudes.
Por tanto, examinados cada una de las fases o trámites de la oposición, no se observa un retraso que pueda ser imputable a la Administración.
2. Por otro lado, debe analizarse la exclusión del interesado de las listas para la contratación temporal en las que estaba incluido.
En primer lugar, hay que advertir que el interesado efectivamente no cumple el requisito de titulación exigido para formar parte de la referida lista de aspirantes para la contratación temporal. No obstante, hay que tener en cuenta que, previamente, el Gobierno de Navarra había admitido al autor de la queja para la realización de la prueba tendente a confeccionar dichas listas, e incluso tras haber superado esas pruebas ha permanecido un considerable tiempo con opciones de ser contratado. En ningún momento, hasta ahora, se le ha comunicado al interesado la insuficiencia de su titulación, creando en él unas expectativas conforme a las cuales ha procedido a actuar a la hora de concurrir a la reciente convocatoria para la provisión de plazas.
Al respecto, conviene tener en cuenta que la Constitución Española recoge en su artículo 9.3 la garantía de la seguridad jurídica, que según ha recogido el Tribunal Constitucional en su Sentencia 27/1981 de 20 de julio "es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad", por lo que no se limita al cumplimiento de las normas, sino que comprende el equilibrio entre éste cumplimiento y los principios que inspiran el ordenamiento jurídico.
Precisamente, el artículo 3 de la LRJPAC, recoge los principios generales que deben regir toda actuación administrativa, diciendo en el segundo párrafo de su artículo primero que "las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima".
Por lo tanto, la Administración Pública deberá actuar conforme a la Ley, pero también deberá hacerlo conforme a los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.
El Tribunal Supremo ha hecho referencia a tales principios en su Sentencia de 8 de junio de 1990, citada más recientemente en la STS de 17 de febrero de 1997, diciendo al respecto que "en el conflicto que se suscita entre la estricta legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, tiene primacía esta última, por aplicación del principio de protección de la confianza legítima del ciudadano al actuar de la Administración, que ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, cuyo principio es de aplicación, no cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha confianza se basa en signos o hechos extremos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes, para que induzcan racionalmente a aquél, a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos e inversiones de medios personales o económicos, que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos que realmente y en definitiva son producidos con posterioridad por la Administración, máxime cuando dicha apariencia de legalidad, que indujo a confusión al interesado, originó en la práctica para éste unos daños o perjuicios que no tiene porqué soportar jurídicamente".
En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 1 de febrero de 1990 o de 7 de octubre de 1991.
Aplicando lo expuesto al caso concreto, se puede concluir que, efectivamente, el proceder de la Administración ha perjudicado al interesado, puesto que, tal y como manifestaba, de haber conocido que la titulación que poseía no era suficiente, no habría dejado sus estudios de bachiller nocturno, ni se hubiese apuntado al ciclo de Formación Profesional, teniendo que renunciar de esta forma a su trabajo. Esta idea de que la titulación era la adecuada no puede achacarse a un error por parte del ciudadano, sino a una actuación deficiente por parte de la Administración, que no coordinó sus mecanismos de actuación de la manera apropiada, lo que llevó a que los títulos aportados en la convocatoria para la confección de listas para la contratación temporal se quedasen sin valorar.
Todo ello lleva a concluir que la Administración ha actuado correctamente a la hora de excluir al autor de la queja de la lista actual, pero no ha tenido una actuación tan acertada al "deshacer" las expectativas que en su día creó al interesado, incumpliendo la normativa señalada.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º. Efectuar recordatorio de deberes legales al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra para que, en este caso y otros similares, ejerza con la eficacia y la celeridad necesarias sus funciones en la gestión de convocatorias y en la evaluación de los documentos exigidos para concurrir a las mismas.
2º. Conceder un plazo de dos meses al citado Departamento, para que notifique si acepta el recordatorio a que se refiere el punto anterior o informe de las razones que estime oportuno para no hacerlo, con advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.
3º. Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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